摘要：宅基地“三權(quán)分置”既要從理論上厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能邊界、內(nèi)涵及相互關(guān)系, 也要從實(shí)踐中探索各項權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。宅基地“三權(quán)分置”面臨著所有權(quán)主體虛置和處分權(quán)缺失、資格權(quán)界定和退出機(jī)制不健全、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限等權(quán)能困境。落實(shí)所有權(quán)需要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體一元化和所有權(quán)主體法律化, 還權(quán)賦能、給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán);穩(wěn)定資格權(quán)需要嚴(yán)格界定資格權(quán)的取得范圍, 探索宅基地資格權(quán)有償退出機(jī)制;放活使用權(quán)應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)在單個“農(nóng)民集體”和多個“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股, 允許農(nóng)民在宅基地上建房自住或營商, 探索閑置宅基地直接入市的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。
一、引言
長期以來, 中國農(nóng)村居民的宅基地具有保障農(nóng)民基本居住需求和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的功能。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展, 一方面, 大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工, 甚至部分農(nóng)村居民落戶城市后農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置宅基地和農(nóng)房, 造成了資源浪費(fèi);同時農(nóng)民市民化過程中也缺乏相應(yīng)的制度安排保障其宅基地和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另一方面, 城市化過程中對土地要素的需求越來越大, 城市國有土地供給已經(jīng)出現(xiàn)了瓶頸。要解決這一矛盾, 就需要改革現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是提高土地要素配置效率、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、解決“三農(nóng)”問題的重要制度變遷。
當(dāng)前, 宅基地改革的方向是“三權(quán)分置”。2018年1月15日, 國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示, 中國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”1。緊接著, 2018年中央“一號文件”提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這標(biāo)志著宅基地“三權(quán)分置”改革邁出了關(guān)鍵性步伐。宅基地“三權(quán)分置”是一項重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新。從理論上講, 宅基地“三權(quán)分置”豐富和發(fā)展了新時代農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的理論內(nèi)涵。從實(shí)踐意義講, 宅基地“三權(quán)分置”, 有利于賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利, 進(jìn)一步拓寬其財產(chǎn)性收入渠道;有利于農(nóng)民工進(jìn)城工作和落戶, 加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程;有利于盤活農(nóng)村閑置的土地資源, 增加實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和工業(yè)化、城市化所需要的建設(shè)用地資源;有利于增加城市土地供給數(shù)量, 進(jìn)一步遏制城市房價過快上漲。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革最初涉及到的是承包地“三權(quán)分置”改革 (孔祥智, 2017;黃祖輝, 2017;尹成杰, 2017) 。隨著實(shí)踐發(fā)展, 宅基地“三權(quán)分置”改革也被提上日程 (郭曉鳴, 2013;劉守英, 2017) 。在中國, 宅基地對于農(nóng)村居民來說具有特殊性, 因為其承載著農(nóng)民的生活居住、風(fēng)險保障、歸屬承繼、支持生產(chǎn)、情感寄托及資本化等多重功能 (龔宏齡, 2017) 。但是, 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 農(nóng)村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化 (張克俊等, 2017) 。在農(nóng)民市民化過程中, 如何正確處置農(nóng)民的宅基地, 關(guān)系到農(nóng)民的切身利益、基本權(quán)利和獲得感 (朱啟臻, 2018) 。當(dāng)前, 宅基地問題研究主要涉及以下四個方面:一是宅基地退出和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題, 即農(nóng)民在市民化過程中退出宅基地時如何實(shí)現(xiàn)其土地和房屋財產(chǎn)權(quán)利 (付文鳳等, 2018) 。宅基地退出關(guān)系到農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題, 這會受到政府意愿、退出制度安排、農(nóng)民收入、退出意愿和市民化成本等多種因素影響 (吳遠(yuǎn)來等, 2014;葉興慶等, 2017;莊開明等, 2017;周文, 2017) 。二是宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)問題 (袁鋮, 2010;董祚繼, 2017) 。宅基地“三權(quán)分置”需要通過相關(guān)制度設(shè)計落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)、保障農(nóng)民資格權(quán)和放活使用權(quán) (張占倉, 2017) , 同時需要打破城鄉(xiāng)資源流動的障礙 (鄭風(fēng)田, 2017) 。宅基地“三權(quán)分置”改革關(guān)鍵是要放活使用權(quán)和流轉(zhuǎn)使用權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會受到收入結(jié)構(gòu)、是否在城市購買商品房和對相關(guān)法律熟悉度等影響 (錢龍等, 2016) 。目前, 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式主要有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式、收益轉(zhuǎn)化模式、土地入市模式和轉(zhuǎn)換入市模式等 (顧龍友, 2018) , 宅基地的置換模式主要有置換宅基地模式、置換小產(chǎn)權(quán)房模式和置換商品房模式等 (上官彩霞等, 2017) 。這些模式都豐富了宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐內(nèi)涵。三是探索宅基地的用途管制和有償使用制度 (陳小君等, 2010;孔祥智, 2016) 。放活宅基地使用權(quán), 并不是要改變宅基地的用途, 而是允許其在合法范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)利價值。四是構(gòu)建共享型的收益分配機(jī)制 (楊璐璐, 2017;楊麗霞等, 2018) 。宅基地“三權(quán)分置”涉及到了所有權(quán)人、資格權(quán)人和使用權(quán)人, 因此在發(fā)生宅基地增值收益后如何在不同權(quán)利人之間合理分配也是非常值得關(guān)注的 (易小燕等, 2017) 。
從現(xiàn)有研究來看, 受到政策和制度約束, 學(xué)者們對宅基地“三權(quán)分置”的研究并不充分。當(dāng)前, 宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)拉開了序幕, 但是理論上和實(shí)踐上宅基地“三權(quán)分置”仍然存在一些權(quán)能困境。因此以下問題需要進(jìn)一步深入研究: (1) 當(dāng)前宅基地“三權(quán)”分置的權(quán)能困境是什么, 即需要厘清宅基地“三權(quán)”分置中所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵存在的問題, 需要處理好不同權(quán)利的邊界、內(nèi)容以及不同權(quán)利之間的相互關(guān)系。 (2) 針對這些權(quán)能困境, 應(yīng)該采取怎樣的實(shí)現(xiàn)機(jī)制落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定資格權(quán)和放活使用權(quán)。
二、所有權(quán)的權(quán)能困境及權(quán)能實(shí)現(xiàn)
(一) 所有權(quán)主體的虛化與處分權(quán)缺失
中國農(nóng)村土地制度堅持的是農(nóng)民集體所有制, 它對促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和提高合作化水平發(fā)揮了重要所用。但是, 改革開放以后, 隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善, 以及城市化和工業(yè)化的推進(jìn), 以土地為核心內(nèi)涵的農(nóng)村集體所有制所賴以存在的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)逐漸弱化。在此背景下, 農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有權(quán)也出現(xiàn)了“虛化”, 所有權(quán)主體出現(xiàn)了“弱化”問題。
農(nóng)村土地主要包括承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和集體非經(jīng)營性建設(shè)用地, 以及“四荒地”等。宅基地作為農(nóng)村土地的一種類型, 和其他類型的農(nóng)村土地一樣, 也存在所有權(quán)“虛置”問題。具體表現(xiàn)為所有權(quán)主體的虛化和處分權(quán)的缺失。
1. 宅基地所有權(quán)主體的“虛化”。
首先, 宅基地所有權(quán)主體的“虛化”表現(xiàn)為所有權(quán)主體的法律地位缺失。按照現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定, 宅基地的所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”所有。“農(nóng)村集體”僅僅是由特定身份和資格的農(nóng)民組成的農(nóng)民集合體, 并不是民法等法律規(guī)定的自然人、法人和非法人組織等權(quán)利主體。正因為農(nóng)民集體沒有正式的法律主體地位, 在實(shí)踐中, 農(nóng)村基層行政組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織成為了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代理人。這種所有權(quán)的代理制, 必然會產(chǎn)生所有權(quán)和控制權(quán)沖突。實(shí)踐中, 宅基地的實(shí)際控制權(quán)往往落在了村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織手中, 就是最好的例證。
其次, 宅基地所有權(quán)主體的“虛化”表現(xiàn)為所有權(quán)主體的多元化。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”和“村民小組農(nóng)民集體”都是農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體形式。多種所有權(quán)主體并列帶來了所有權(quán)主體的權(quán)利沖突, 即不同的所有權(quán)主體擁有的權(quán)利范圍不一樣, 往往會產(chǎn)生“掐架”和“侵蝕”問題。對于宅基地來說, 所有權(quán)主體的多元化, 也給實(shí)際的管理和操作帶來了困難。尤其是發(fā)生宅基地被征收或其他增值收益機(jī)會時, 這種所有權(quán)主體多元化問題的權(quán)能沖突就會顯現(xiàn)出來。
再次, 宅基地所有權(quán)主體的“虛化”表現(xiàn)為所有權(quán)主體的弱化。在宅基地所有權(quán)主體法律地位缺失和所有權(quán)主體多元化的背景下, 必然會帶來所有權(quán)主體的弱化。實(shí)踐中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民小組等代為行使宅基地所有權(quán)權(quán)能, 這必然會導(dǎo)致所有權(quán)主體弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民小組僅僅是傳統(tǒng)意義上的行政組織, 用行政組織代替具有經(jīng)濟(jì)價值功能的所有權(quán), 容易產(chǎn)生腐敗和權(quán)利侵蝕等問題。在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn), 一些地方村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部為了自身利益, 不顧農(nóng)民集體的集體利益, 大搞征地和拆遷, 違背了農(nóng)民集體和農(nóng)戶的意愿, 侵害了他們的利益。宅地基所有權(quán)的代理制也會限制農(nóng)戶正常行使其宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶在行使宅基地使用權(quán)時也會遭到宅基地所有權(quán)代理人的強(qiáng)勢干預(yù)。實(shí)際上, 現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度將農(nóng)地所有權(quán)分割給了國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民三類主體, 而農(nóng)村土地的實(shí)際控制權(quán)卻被賦予了具有行政和政治職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社行政組織。這種權(quán)利分配的不匹配, 進(jìn)一步弱化了“農(nóng)民集體”的宅基地所有權(quán)。
2. 宅基地所有權(quán)權(quán)利束中缺乏完整處分權(quán)。
廣義的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束, 包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。其中, 所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心, 而最能體現(xiàn)所有權(quán)價值的是收益權(quán)和處分權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)中, 擁有所有權(quán)的主體一般是擁有對權(quán)利客體的收益權(quán)和處分權(quán)的。但是, 中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中, 所有權(quán)主體是沒有完整的處分權(quán)的。主要原因是, 相關(guān)制度安排中限制了農(nóng)村土地所有權(quán)主體“農(nóng)民集體”的處分權(quán), 這既與“農(nóng)民集體”所有權(quán)主體的虛化有關(guān), 也與國家在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排上對所有權(quán)主體權(quán)能的弱化有關(guān)。如國家通過相關(guān)《土地承包法》第17條和《物權(quán)法》第14條等限制了“農(nóng)民集體”對土地的處分權(quán)。
宅基地作為農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地, 具有成員資格的家庭農(nóng)戶可以向“農(nóng)民集體”的代理人村行政組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織申請, 可以免費(fèi)或少量付費(fèi)獲得。家庭農(nóng)戶僅可以獲得宅基地的使用權(quán), 而所有權(quán)原則上歸“農(nóng)民集體所有”, 實(shí)際上部分控制權(quán)在“農(nóng)民集體”的代理人之村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織手中。但是, 村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織也僅僅獲得了部分控制權(quán), 其范圍僅限制在農(nóng)民集體內(nèi)部, 比如宅基地的調(diào)換、宅基地的分配等。宅基地的最終控制權(quán)是掌握在國家手中的。比如《農(nóng)村宅基地管理辦法》就對宅基地的申請、審批和監(jiān)督等做出了嚴(yán)格規(guī)定。同時, 宅基地所有權(quán)人是不能在“農(nóng)民集體”以外處理宅基地的, 如宅基地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地必須被國家“征用”或“征收”后, 土地性質(zhì)由“農(nóng)民集體”所有改變?yōu)椤皣小焙蟛拍苓M(jìn)入一級土地市場進(jìn)行買賣。總之, “農(nóng)民集體”的代理人之村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織對內(nèi)有一定的處分權(quán), 但是超越“農(nóng)民集體”以外, 其完全散失了處分權(quán)。既然所有權(quán)人散失了對宅基地產(chǎn)權(quán)中的處分權(quán), 那么與處分權(quán)相聯(lián)系的收益權(quán)也很難充分實(shí)現(xiàn)。
(二) 做實(shí)宅基地所有權(quán)的可能方向
宅基地所有權(quán)權(quán)能如何實(shí)現(xiàn)?學(xué)界有兩種不同的觀點(diǎn), 一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該淡化和弱化農(nóng)地 (包括宅基地) “農(nóng)民集體”的所有權(quán), 突出農(nóng)地 (包括宅基地) 的使用權(quán), 通過制度安排實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)或承包權(quán)的永佃權(quán)化 (韓立達(dá)等, 2017) ;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該堅持現(xiàn)行的宅基地所有權(quán)制度框架, 通過“集體所有權(quán)+農(nóng)民自治”來實(shí)現(xiàn)對宅基地產(chǎn)權(quán)的有效治理 (桂華等, 2014) 。筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都為中國農(nóng)村宅基地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了思路, 但是考慮社會主義公有制的制度背景, 應(yīng)該在堅持農(nóng)村集體所有權(quán)基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步做實(shí)宅基地所有權(quán)。
具體來說, 一是實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體的一元化。為了防止實(shí)踐中所有權(quán)主體多元化帶來權(quán)能分散和弱化, 需要進(jìn)一步明確不同“農(nóng)民集體”的所有權(quán)主體, 且實(shí)現(xiàn)代表唯一性。二是將宅基地所有權(quán)主體進(jìn)一步法律化。在明確所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上, 通過立法或修改法律等方式, 明確宅基地所有權(quán)主體法人資格, 給予所有權(quán)主體人格化的權(quán)利和義務(wù), 登記法定代表人, 確權(quán)頒證, 進(jìn)一步規(guī)范和約束所有權(quán)主體的行為。目前, 《民法總則》已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為特殊法人, 給予了其民事主體資格, 但是代表農(nóng)地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”還沒有列入特殊法人, 需要進(jìn)一步研究和完善相關(guān)法律。三是還權(quán)賦能, 給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán)。除了繼續(xù)規(guī)范所有權(quán)主體對內(nèi)的處分權(quán)以外, 在條件成熟的地區(qū)可逐漸放開宅基地對外的部分處分權(quán), 在符合規(guī)劃和土地用途管制基礎(chǔ)上, 逐步放開城郊或城中村的宅基地直接入市交易機(jī)制。
三、資格權(quán)的范圍界定及權(quán)能實(shí)現(xiàn)
(一) 宅基地資格權(quán)的范圍界定:取得和退出困境
按照《農(nóng)村宅基地管理辦法》, 具有“農(nóng)民集體”資格權(quán)的農(nóng)戶可以以戶為單位向村行政組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織申請獲得一定面積的宅基地用于自建房, 且堅持“一戶一宅”的原則, 禁止多占和面積超標(biāo)。在“農(nóng)民集體”內(nèi)部, 宅基地資格權(quán)的獲取是免費(fèi)的或者僅付少量管理費(fèi)用。以“農(nóng)民集體”成員權(quán)獲得宅基地的資格權(quán), 是國家通過法律規(guī)定賦予農(nóng)民的一種特殊權(quán)利, 目的是為了保障農(nóng)戶基本的居住性需求, 解決農(nóng)村土地資源配置的公平性問題。
計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革開放初期, 農(nóng)民向外的流動性比較小, 主要的流轉(zhuǎn)渠道是升學(xué)、公務(wù)員和婚喪嫁娶等, 宅基地資格權(quán)的重要性不是很突出。因為, 一般情況下, 在農(nóng)村結(jié)婚或分家后可以自立門戶, 具有“農(nóng)民集體”成員權(quán)的新農(nóng)戶家庭可以申請新的宅基地;獨(dú)門獨(dú)戶的老人去世后, 其宅基地可以置換給同村的其他農(nóng)戶, 或者直接由村集體收回;全家進(jìn)城工作、由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口后其宅基地也可以由村集體收回。宅基地使用權(quán)在“農(nóng)民集體”內(nèi)部流動, 這時農(nóng)民的宅基地資格權(quán)不具有真正意義上的經(jīng)濟(jì)價值, 故并不受到重視。不過, 這種宅基地模式在計劃經(jīng)濟(jì)時代和改革開放初期發(fā)揮了較好的居住保障性功能和農(nóng)村社會穩(wěn)定功能。
伴隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn), 農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模向城市和工業(yè)部門流動。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元土地制度下, 農(nóng)村土地的征用和征收使得農(nóng)民認(rèn)識到了宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的巨大經(jīng)濟(jì)價值, 所以農(nóng)民也越來越重視宅基地的資格權(quán)。另外, 農(nóng)民市民化過程中, 已經(jīng)在城市購買住房和就業(yè)的農(nóng)村居民宅基地的處置成為了新的問題。目前, 成都市和重慶市等地試點(diǎn)宅基地退出和補(bǔ)償模式, 即進(jìn)城農(nóng)民工放棄宅基地資格權(quán)和使用權(quán)時可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按照宅基地“三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)思路, 資格權(quán)是其重要的權(quán)利之一。在新時代, 面對新變化, 農(nóng)民的宅基地資格權(quán)到底是什么權(quán)利?筆者認(rèn)為資格權(quán)屬于“農(nóng)民集體”成員權(quán)基礎(chǔ)上派生出的一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)。從公平角度考慮, 這種權(quán)利是國家通過相關(guān)的法律法規(guī)賦予農(nóng)民的。但是在市場經(jīng)濟(jì)中, 這種資格權(quán)具有了較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)價值后, 這種資格權(quán)開始受到了公平和效率問題的挑戰(zhàn)。按照“一戶一宅”原則讓農(nóng)民平等獲得宅基地, 是法律賦予他的權(quán)利, 也是其成員資格的體現(xiàn);同時, 隨著土地征收和征用, 或者農(nóng)民市民化過程中退出宅基地后, 宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值開始突顯, 人們對經(jīng)濟(jì)效率的追求需要找到合適的實(shí)現(xiàn)途徑。
在市場經(jīng)濟(jì)背景下, 農(nóng)民的宅基地資格權(quán)取得和退出內(nèi)涵發(fā)生了新的變化。但是, 《物權(quán)法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定, 農(nóng)戶取得宅基地資格權(quán)主要是通過其資格權(quán)申請獲得, 不能通過買賣、承租和贈與等方式獲得。現(xiàn)在需要解決的政策問題是農(nóng)民是否可以將宅基地使用權(quán)通過繼承、承租等方式流轉(zhuǎn)給其他人, 最終發(fā)生資格權(quán)的變更。這就涉及到宅基地資格權(quán)在“農(nóng)民集體”內(nèi)部的變更和“農(nóng)民集體”外部的變更。按照現(xiàn)行法律法規(guī), 是絕對不允許城市居民在農(nóng)村買地建房的。但是, 一些小產(chǎn)權(quán)房的存在實(shí)際上就是變相的出讓或稀釋了部分農(nóng)民的宅基地資格權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索中, 對資格權(quán)的范圍和開放程度就成為一個重大敏感問題, 需要理性對待。因為這涉及到農(nóng)村土地資源新的公平和效率價值取向、短期利益和長期利益的取舍、經(jīng)濟(jì)利益和社會風(fēng)險的平衡問題。筆者認(rèn)為在城市化過程中, 依據(jù)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和社保保障程度, 可以采取漸進(jìn)方式逐步放開資格權(quán)范圍。
農(nóng)民的宅基地資格權(quán)退出也是農(nóng)民市民化過程中面臨的新問題。依照《物權(quán)法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等規(guī)定, 已獲得批準(zhǔn)未建房滿二年、新遷入其他宅地基、非法騙取和轉(zhuǎn)讓等情況發(fā)生時需要收回宅基地使用權(quán)。現(xiàn)實(shí)中, 以下情況, 如獨(dú)門獨(dú)戶死亡、全家的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘榷紝⑸⑹Й@取宅基地的資格權(quán)。隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的推進(jìn), 進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否應(yīng)該有償退出宅基地, 也成為了學(xué)界爭論的焦點(diǎn)。支持的觀點(diǎn)認(rèn)為, 應(yīng)該給予退出宅基地的農(nóng)民一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 既可以體現(xiàn)其資格權(quán)和使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值, 也可以為農(nóng)民進(jìn)城安家落戶提供一定的物質(zhì)保障 (周其仁, 2014) ;反對的觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)民的宅基地是免費(fèi)取得的, 相當(dāng)于國家給予的福利, 不應(yīng)該著急讓農(nóng)民進(jìn)城時退出宅基地 (賀雪峰, 2016) 。一些地方已經(jīng)在實(shí)踐宅基地的有償退出了, 比如成都市郊區(qū)的宅基地有償退出模式、重慶市宅地基退出的地票模式等。筆者認(rèn)為這種退出模式僅僅在大城市郊區(qū)才具有較好的實(shí)踐意義。因為大城市雄厚的財政實(shí)力可以支持這樣做, 也可以通過城市的分工體系解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)問題。當(dāng)前, 應(yīng)該按照中央的相關(guān)政策文件扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村宅基地試點(diǎn)改革, 重點(diǎn)應(yīng)該完善宅基地的取得方式和增強(qiáng)宅基地相關(guān)的財權(quán)權(quán)利, 放活宅基地使用權(quán)和住房使用權(quán)等, 但是應(yīng)該禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買地建房。
(二) 落實(shí)和保障農(nóng)民資格權(quán)
如何進(jìn)一步落實(shí)和保障農(nóng)民的資格權(quán), 是實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要健全和完善宅基地的申請、審批和監(jiān)管制度, 嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”, 禁止“一戶多宅”等多占和面積超標(biāo)等違法行為。按照《農(nóng)村宅地基管理辦法》, 應(yīng)將縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村作為落實(shí)宅基地監(jiān)管的責(zé)任單位, 落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制。嚴(yán)禁“農(nóng)民集體”外部人員尤其是城市居民在農(nóng)村置辦宅基地。二要“確權(quán)頒證”, 對于新申請宅基地和已經(jīng)取得宅地基的農(nóng)戶頒發(fā)資格權(quán)證和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證, 通過確權(quán)頒證進(jìn)一步做實(shí)農(nóng)民資格權(quán)和土地使用權(quán)。三要嚴(yán)格禁止農(nóng)民的宅基地資格權(quán)向“農(nóng)民集體”外部的流轉(zhuǎn)、承租和買賣等。宅基地, 實(shí)際上是國家賦予農(nóng)民的一項保障基本居住需求的權(quán)利。這項權(quán)利的實(shí)現(xiàn)僅僅限制在農(nóng)民集體內(nèi)部。由于中國城市化率還在50%左右的水平, 且農(nóng)民在城市里沒有獲得穩(wěn)定就業(yè)、住房保障和社會保障的情況下, 不應(yīng)該過早取消宅基地資格權(quán)的限制。四要探索建立市民化后農(nóng)民宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制。在城市化過程中, 農(nóng)村居民進(jìn)城工作獲得了穩(wěn)定收入, 解決了住房、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等社會保障問題后, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 探索農(nóng)民有償退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的退出機(jī)制。宅基地有償退出機(jī)制, 實(shí)際上是國家第二次以土地為標(biāo)的賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán), 主要是收益權(quán), 解決農(nóng)民市民化過程中的資金問題。但是, 宅基地有償退出機(jī)制, 應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿, 有序進(jìn)行, 不能搞一刀切的宅基地退出和農(nóng)民進(jìn)城運(yùn)動, 不能誘導(dǎo)農(nóng)民拿土地財產(chǎn)權(quán)換市民身份。
從城市化率比較高的拉美國家教訓(xùn)可知, 農(nóng)民散失住房和土地進(jìn)城后, 如果就業(yè)和社會保障不能跟上, 往往會出現(xiàn)城市貧民窟, 后患無窮。相反, 從城市化率很高、但是60%左右的人口居住在小城鎮(zhèn)的德國模式來看, 通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施提升和公共服務(wù)均等化, 能夠較好解決農(nóng)民市民化過程中的土地、住房和就業(yè)問題 (陳錫文, 2016) 。總之, 市民化過程中的農(nóng)民是否退出宅基地、放棄其資格權(quán)和宅基地使用權(quán), 既需要充分尊重農(nóng)民的意愿, 有償退出也需要因地制宜、循序漸進(jìn), 也需要綜合考慮農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)、住房和社會保障狀況, 防止出現(xiàn)城市平民窟和積累其他社會風(fēng)險。
四、放活宅基地使用權(quán)的困境及權(quán)能實(shí)現(xiàn)
(一) 使用權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地直接入市困境
相關(guān)法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出了嚴(yán)格限制, 如《土地管理辦法》第63條第4款規(guī)定“農(nóng)村農(nóng)民出售、出租房屋后, 再申請宅基地的, 不予批準(zhǔn)”;《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不允許抵押;國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》, 嚴(yán)格禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房, 禁止為城市居民頒發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)等。因此, 傳統(tǒng)的宅基地流轉(zhuǎn)主要在集體內(nèi)部通過置換和繼承等形式進(jìn)行。
隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展, 農(nóng)民市民化過程中, 進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地閑置成為了普遍現(xiàn)象, 如何放活宅基地使用權(quán)、提高土地資源的利用效率、增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收益, 成為了亟待解決的難題。為此, 2007年頒布的《物權(quán)法》作出了一些調(diào)整, 第十三章第一百五十二條規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利, 有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”;第一百五十三條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。《物權(quán)法》是一部私法, 其規(guī)定農(nóng)民對宅基地具有占有和使用的權(quán)利, 但是其又規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓受到國家土地管理法規(guī)的限制。這實(shí)際上既在法律上承認(rèn)了宅基地使用權(quán)的合法性, 但是又通過部門法和條例限制了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)行使。這可能為放活宅基地使用權(quán)提供了法律基礎(chǔ), 但是也需要調(diào)整相關(guān)部門的規(guī)制和條例。
按照相關(guān)的法律法規(guī), 宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的唯一途徑是被國家征收或征用, 這實(shí)際上是宅基地使用權(quán)的消滅。為了適應(yīng)新形勢, 宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)已經(jīng)開始了試點(diǎn), 即宅基地直接入市。全國人大常委會已經(jīng)授權(quán)國務(wù)院, 國務(wù)院印發(fā)了相關(guān)指導(dǎo)意見, 在北京市大興區(qū)等33個縣 (市、區(qū)) 開始農(nóng)地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地直接入市試點(diǎn)。規(guī)定試點(diǎn)縣的農(nóng)民在符合規(guī)劃、合法取得和符合用途管制基礎(chǔ)上, 可以將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)讓和入股, 可以直接入市交易, 享受“同地同權(quán)”和“同權(quán)同價”的待遇, 同時還調(diào)整了宅基地的審批權(quán)限, 簡化了審批流程2。這個《決定》在試點(diǎn)地區(qū)放開了宅基地等農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃和入股, 但是僅僅限制在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行“封閉式”流轉(zhuǎn), 對宅基地入市也持謹(jǐn)慎態(tài)度, 規(guī)定閑置的宅基地可以入市, 或者進(jìn)城農(nóng)民的宅基地在其自愿原則上有償退出, 不搞強(qiáng)迫。
中央和相關(guān)地區(qū)已經(jīng)在逐漸試點(diǎn)和探索落實(shí)宅基地所有、保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和放活宅基地使用權(quán)。但是, 對宅基地使用權(quán)到底放活到什么程度還是非常謹(jǐn)慎的。相關(guān)的試點(diǎn)意見和領(lǐng)導(dǎo)講話中多次重申禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房。可見, 從現(xiàn)行制度背景看, 放活宅基地使用權(quán)僅僅限定在集體內(nèi)部, 允許在集體內(nèi)部租賃、流轉(zhuǎn)和入股, 允許農(nóng)民在自己宅基地基礎(chǔ)上建設(shè)房屋和其他設(shè)施, 進(jìn)行住房出租、家庭旅館等商業(yè)性經(jīng)營;對于宅基地入市, 也明確要求要尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和保持社會穩(wěn)定。
(二) 放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與風(fēng)險防范
宅基地“三權(quán)分置”中要放活使用權(quán)應(yīng)該是有限制的和適度的。具體來說是指四個層面的放活, 一是逐漸允許宅基地使用權(quán)在“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股;二是允許農(nóng)民在合法取得的宅基地基礎(chǔ)上, 在符合規(guī)劃前提下建設(shè)住房和其他設(shè)施, 用于出租或搞家庭旅游等發(fā)展其他產(chǎn)業(yè);三是在尊重進(jìn)城農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上探索宅基地有償退出機(jī)制;四是有條件的縣可以將閑置的宅基地等直接“入市”交易, 實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”和“同權(quán)同價”。
要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在四個層面的放活, 需要創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)機(jī)制。第一, 修改現(xiàn)行法律法規(guī)。如, 按照全國人大常委會授權(quán)的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)意見的決議, 允許宅基地使用權(quán)在“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股, 允許農(nóng)民在合法取得的宅基地上建設(shè)住房和其他符合用途規(guī)制的設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營獲利, 就需要修改《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第九條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地, 經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后, 該國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”, 以及《中華人民共和國土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”之規(guī)定。需要修改的法律法規(guī)還涉及到農(nóng)地的征收補(bǔ)償和宅基地的審批權(quán)限等規(guī)定。
第二, 探索宅基地使用權(quán)有償退出的機(jī)制。在尊重農(nóng)民意愿的前提下, 在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)、社會保障和滿足居住需求后, 允許農(nóng)民退出其宅基地。傳統(tǒng)的做法是進(jìn)城落戶農(nóng)民直接將宅基地?zé)o償退還給村集體。隨著《物權(quán)法》賦予農(nóng)民的宅基地“用益物權(quán)”權(quán)能, 農(nóng)民進(jìn)城落戶后可以以宅基地獲得一定的物質(zhì)補(bǔ)償。但是, 這種物質(zhì)補(bǔ)償由誰來支付?中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多不發(fā)達(dá), 村集體是沒有能力支付的。實(shí)踐中, 主要是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的城市給予所轄區(qū)農(nóng)村居民退出宅基地給予一定的補(bǔ)償, 如成都市對郊區(qū)宅基地退出的農(nóng)戶給予每畝二十到三十萬不等補(bǔ)償, 并給予就業(yè)和社會保障等相關(guān)政策優(yōu)惠;重慶市通過“地票”制度給予退出宅基地的農(nóng)戶一定的住房補(bǔ)貼等。長遠(yuǎn)來看, 農(nóng)民宅地基退出, 需要解決兩個關(guān)鍵問題, 即宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和資金來源。筆者認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考相同區(qū)位集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地入市的價格進(jìn)行評估, 資金來源可以通過在集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地入市時的土地總價中提成, 建立宅基地退出補(bǔ)償基金。
第三, 探索宅基地直接入市的機(jī)制。宅基地入市主要有成都市溫江區(qū)的“雙放棄”模式、重慶“地票模式”和浙江嘉興的“兩分兩換”模式等。嚴(yán)格意義上, 這些模式僅是一些宅基地間接入市的嘗試。真正意義上的宅基地入市, 已經(jīng)在全國人大常委會和國務(wù)院授權(quán)的33個試點(diǎn)縣市區(qū)開展, 如四川的瀘縣等。試點(diǎn)地區(qū)宅基地直接入市的案例較少, 主要原因是宅基地不同于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 宅基地是農(nóng)民的保障性用地, 入市難度大, 風(fēng)險也大。目前, 試點(diǎn)地區(qū)僅僅是將閑置宅基地平整后入市交易。所以, 宅基地入市需要特別謹(jǐn)慎, 既要考慮土地資源利用效率的提高, 也要認(rèn)識和防范宅基地直接入市的風(fēng)險。
第四, 建立相關(guān)的風(fēng)險防范機(jī)制。放活宅基地使用權(quán), 也面臨一定的風(fēng)險, 如宅基地使用權(quán)向農(nóng)民集體以外的城市居民或商業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。首先, 現(xiàn)實(shí)中, 一些城市的郊區(qū)或具有獨(dú)特自然生產(chǎn)資源的農(nóng)村宅基地已經(jīng)變相成為了一些富有的城鎮(zhèn)居民的別墅和花園, 改變了宅基地的用途和功能定位。其次, 一些地方政府強(qiáng)制或者誘導(dǎo)不能真正落實(shí)城市就業(yè)和社會保障的農(nóng)村居民以宅基地?fù)Q取城市戶口, 可能潛藏了較大的社會風(fēng)險。再次, 一些村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織通過宅基地等集體建設(shè)用地直接入市, 建立了村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地財政, 即不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán), 也不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此, 需要建立宅基地流轉(zhuǎn)、退出和入市等的風(fēng)險防范機(jī)制。具體來說, 要嚴(yán)格宅基地流轉(zhuǎn)的范圍;充分尊重農(nóng)民意愿, 禁止誘導(dǎo)性和強(qiáng)迫性的宅基地退出政策;禁止搞宅基地入市運(yùn)動, 侵害農(nóng)民利益;建立宅基地入市后的增值收益分配機(jī)制, 保障地方政府、村集體和農(nóng)民的合法收益;強(qiáng)制失去農(nóng)村土地和房屋的進(jìn)城農(nóng)民購買完善的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保險, 防止社會風(fēng)險發(fā)生。
五、宅地基“三權(quán)分置”權(quán)能的相互關(guān)系及權(quán)能沖突的解決
(一) 權(quán)能的相互關(guān)系
創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”, 不僅要弄清楚所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵, 還要厘定三種權(quán)能之間的關(guān)系。一般認(rèn)為, 所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利, 其他權(quán)利都是派生權(quán)利。在宅基地“三權(quán)分置”中, “農(nóng)民集體”所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利, 資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利。所有權(quán)對其他權(quán)利具有統(tǒng)轄作用, 資格權(quán)和使用權(quán)可能對所有權(quán)具有制衡或?qū)棺饔? 資格權(quán)和使用權(quán)之間也具有這種制衡或?qū)棺饔谩?/p>
理論上, 宅基地所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”所有, 現(xiàn)實(shí)中往往是村民委員會等代理行使相關(guān)權(quán)利。宅基地所有權(quán)的代理人通過審核、監(jiān)督和部分處置等方式行使了所有權(quán)。但是, 由于所有權(quán)主體是虛置的, 所有權(quán)人缺乏最終處分權(quán), 所以所有權(quán)對資格權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)轄作用被弱化了。宅基地的資格權(quán)按照“一戶一宅”原則被賦予了“集體內(nèi)部”成員, 這種資格權(quán)的獲取, 并不是所有權(quán)主體主動賦予的, 而是國家相關(guān)法律規(guī)定屬于“農(nóng)民集體”的成員有權(quán)獲得宅基地資格權(quán), 宅基地所有權(quán)主體被動賦予了“農(nóng)民集體”內(nèi)部成員一定的資格權(quán)。在這樣的權(quán)利制度制衡下, 所有權(quán)主體對資格權(quán)主體的統(tǒng)轄作用被大大弱化了。現(xiàn)實(shí)中, 宅基地使用者往往不遵循所有權(quán)代理人的規(guī)劃要求和用途管制要求亂搭亂建, 所有權(quán)代理人在監(jiān)督、管理動力和激勵機(jī)制缺乏的情況下, 就會出現(xiàn)類似大量小產(chǎn)權(quán)房等問題。宅地基所有權(quán)主體對具有資格權(quán)的使用權(quán)主體也往往缺乏約束, 原因也是所有權(quán)對使用權(quán)統(tǒng)轄的弱化。當(dāng)然, 在試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)和直接入市背景下, 強(qiáng)化宅基地所有權(quán)對使用權(quán)的統(tǒng)轄作用的需求日益凸顯。如果農(nóng)戶在宅基地上修建家庭旅館等, 正常行使使用權(quán), 所有權(quán)主體是否應(yīng)該干預(yù)和怎么干預(yù)等都值得進(jìn)一步研究。從宅基地流轉(zhuǎn)和入市試點(diǎn)的實(shí)踐看, 可能需要進(jìn)一步開放使用權(quán)的使用范圍, 但是也需要依法進(jìn)一步嚴(yán)格所有權(quán)主體對使用權(quán)主體的監(jiān)管。
在宅基地“三權(quán)分置”中要放活使用權(quán), 也會進(jìn)一步影響資格權(quán)。如果宅基地是農(nóng)戶自用, 資格權(quán)和使用權(quán)是統(tǒng)一的;如果宅基地資格權(quán)歸“農(nóng)民集體”內(nèi)部成員, 但是該成員將使用權(quán)流轉(zhuǎn)給了其他人用于家庭旅館或農(nóng)家樂等, 這時資格權(quán)和使用權(quán)之間就有了沖突。如果宅基地使用權(quán)的承租人違規(guī)使用了宅基地, 資格權(quán)人應(yīng)該怎么干涉?甚至是, 為了共同利益, 資格權(quán)人和使用權(quán)人同謀改變宅地基使用用途或造成負(fù)外部性, 那么誰又來負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理?此時, 需要所有權(quán)主體或其代理人發(fā)揮監(jiān)督和管理作用。但是, 如果所有權(quán)代理人、資格權(quán)人和使用權(quán)人“共謀”改變宅地基使用用途或造成負(fù)外部性, 那么誰又來負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理?此時, 需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理部門的監(jiān)督和管理職責(zé)。
(二) 權(quán)能沖突的解決
正因為宅基地“三權(quán)分置”中基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利之間具有統(tǒng)轄和制衡的相互關(guān)系, 而派生權(quán)利之間也具有制衡和對抗等相互關(guān)系, 所以要實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”就需要明確界定各項權(quán)利的邊界, 理順各項權(quán)能之間的關(guān)系。具體來說, 一是要硬化和落實(shí)所有權(quán), 解決所有權(quán)主體虛置和所有權(quán)弱化的問題, 使得所有權(quán)能夠真正統(tǒng)轄其他派生權(quán)利。二是要清楚厘定資格權(quán)的邊界和資格范圍, 以及載明資格權(quán)人的權(quán)利和義務(wù), 形成對資格權(quán)人的權(quán)利監(jiān)管。三是要明確界定使用權(quán)的范圍, 尤其是使用權(quán)被分割、流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)租以后, 對使用權(quán)的范圍和用途要進(jìn)行限定, 并加強(qiáng)監(jiān)管。放活宅基地使用權(quán)是提高資源使用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的創(chuàng)新性的制度安排, 但是如果不能對使用權(quán)范圍進(jìn)行界定、對使用權(quán)用途進(jìn)行管制和監(jiān)管的話, 可能會出現(xiàn)使用權(quán)人侵害其他權(quán)利主體利益的情況。
宅基地“三權(quán)分置”中, 還要防止使用權(quán)主體對所有權(quán)主體和資格權(quán)主體的侵害。例如, 擁有“農(nóng)民集體”資格權(quán)的甲進(jìn)城就業(yè)和居住后, 將依法依規(guī)獲得的宅基地使用權(quán)和房屋轉(zhuǎn)租給了乙, 乙在此宅基地上建筑了一些房屋用作鄉(xiāng)村旅游。乙在經(jīng)營過程中以此房屋為抵押向銀行貸款。如果乙經(jīng)營失敗、不能按期還貸款, 銀行可能會執(zhí)行抵押協(xié)議, 要求收回乙在甲宅基地上修建的房屋。按照現(xiàn)行法律, 銀行是不能收回宅基地使用權(quán)的, 因為宅基地使用權(quán)是基于甲“農(nóng)民集體”成員身份的資格而獲取的。這時, 此案就可能會陷入僵局。在此案例中, 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)生經(jīng)營問題后, 新使用權(quán)人的行為侵害了資格權(quán)主體甚至所有權(quán)主體的利益。如何解決類似的使用權(quán)主體對其他權(quán)利主體利益的侵害呢?現(xiàn)行的法律法規(guī), 如《擔(dān)保法》是限制宅基地使用權(quán)抵押等行為的, 但是要逐漸放活宅基地使用權(quán), 既要在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值, 又要防范由此帶來的風(fēng)險。筆者認(rèn)為可以借鑒農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保的風(fēng)險基金模式, 探索建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記備案制和抵押貸款風(fēng)險基金等。
六、結(jié)語
宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的重要理論和實(shí)踐探索。因此, 既需要從理論上解析權(quán)能困境, 厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能的邊界、內(nèi)涵及相互關(guān)系, 也需要從試點(diǎn)實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗, 探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)前, 宅基地“三權(quán)分置”重點(diǎn)在于落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定資格權(quán)和放活使用權(quán)。要落實(shí)所有權(quán)需要實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體一元化和所有權(quán)主體法律化, 同時給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán);要穩(wěn)定資格權(quán)需要嚴(yán)格界定資格權(quán)的取得范圍, 探索資格權(quán)有償退出機(jī)制;放活使用權(quán)應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)在單個“農(nóng)民集體”和多個“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股, 允許農(nóng)民在宅基地上建房自住或營商, 探索閑置宅基地直接入市的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2018年05期
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