摘 要：通過考察我國1949年以來的農產品價格政策及相關文獻, 從規律、制度和管理三個層次進行研究, 發現我國在持續進行農產品價格管理的理論探索, 包括繼承傳統的基礎上提出以農業為基礎, 與社會主義所有制、發展戰略和經濟體制以及國際環境相適應, 構建起了“農業支持工業”的統購統銷價格理論和價格剪刀差理論、雙軌價格制、以市場為基礎的農產品價格區間管理理論、“以工補農”的農業補貼理論等, 形成了具有中國特色的農產品價格政策體系, 包括價格穩定政策、價格支持政策、農業補貼和農產品貿易政策等。這些政策對于我國實現工農業現代化、農業的穩中求進和可持續發展都發揮了積極作用, 形成了我國現代的穩定農產品價格和保障主糧供給的中國理論和中國方案。這些理論和政策方案告訴我們:只有符合中國國情的原創性價格理論, 才能為世界經濟學發展做出中國人的貢獻, 才能為發展中國家提供借鑒;只有根據環境進行與時俱進的政策調整與邊際改進, 才能實現中國糧價的持續穩定;只有從理論和實踐、計劃與市場、國內和國際的變化中不斷優化, 才能使我國的農業發展走向新的輝煌。
中華人民共和國成立以來, 我國在農產品價格管理的理論和政策進行了不斷的探索、改進和完善。本文在前人研究的基礎上, 從規律、制度和管理三個層次, 對我國1949年以來農產品價格理論與政策的演進軌跡進行綜合分析, 總結和檢討我國農產品價格管理的經驗和教訓, 并就完善當前農產品價格管理政策提出政策性建議。
一、理論發展
1949年10月以來, 我國經歷了從新民主主義到社會主義的過渡時期、計劃經濟時期以及向市場經濟轉變這樣三個大的經濟發展階段, 農產品價格管理的理論也相應地形成了戰時管制價格理論、計劃和市場調節相結合的價格理論、以農補工的統購統銷價格理論與剪刀差價格理論、雙軌制價格理論、以市場為基礎的區間價格管理理論、以工補農的農業補貼理論等。概括為一句話, 就是“農業支持工業、工業反哺農業”的工農業現代化道路。
(一) 理論繼承與發展:農業支持工業的價格理論體系
中華人民共和國成立后, 我國在政治、經濟和軍事上, 先是受美國為首的北約組織圍堵和戰爭威脅, 1960年代后又受到蘇聯為首的華約組織圍堵和戰爭威脅。在兩大陣營的威脅中, 發生了朝鮮戰爭、越南戰爭、中蘇沖突、中印沖突等, 一直到1972年中美關系開始改善, 1979年1月1日中美建交, 發展的和平國際環境才開始逐漸形成。因此, 1978年改革開放前的國際環境, 決定我國經濟發展不得不走一條獨立自主的發展道路, 不得不實行長時期的準戰時軍事經濟體制, 舉國上下為生存而戰, 先打仗后建設, 實行重工業優先發展戰略, 以犧牲農業的方式積累資本發展重工業, 建立自己的國防體系和國民經濟體系, 形成了“以農業為基礎、工業為主導, 在中央統一領導下充分發揮中央和地方兩個積極性的方針”, 這樣一套獨具中國特色的發展體系和現代化理論體系。
我國經歷了初期的多種經濟結構、單一的公有制結構、以公有制為主體的多種經濟結構, 最終過渡到具有中國特色社會主義的市場經濟。在這一過程中, 農產品價格管理理論具有歷史的繼承性、時代性和創新性。
中華人民共和國成立以來, 我國對農業生產非常重視, 這與中國古代的重農思想是一致的。毛澤東從近現代中國農業現實出發, 以馬克思和列寧關于農業的經典論述為指導, 借鑒蘇聯建設社會主義農業的經驗和教訓, 在吸收中國傳統文化精粹的基礎上, 提出了適合中國國情的農業理論, 目的是實現農業現代化[1]。陳云十分重視“三農”問題, 對正確解決“三農”問題進行了不懈的探索, 形成了特色的“無農不穩、無糧則亂”農業發展思想[2]。
農業政策中, 統購統銷制度通過政府機構專營糧食達到穩定糧價的目的, 進而為國家工業發展積累資產。這種國家主動調控糧食市場的方式, 既是學習借鑒蘇聯計劃經濟體制的產物, 也是對我國歷史上的輕重論和平準法等理論的繼承。《管子》中提出的“輕重論”認為, 政府可利用對貨幣和糧食的壟斷地位, 通過權衡貨幣、糧食、百物的供求和貴賤, 最終實現政府財政收入豐裕[3]。漢朝桑弘羊的“平準法”, 通過政府機構壟斷糧食, 運用貴時拋售、賤時收購的方式, 以求糧價穩定, 同時也為財政籌資[4]。
毛澤東號召“深挖洞、廣積糧”的思想也是源于古代思想家和政治家的理論。20世紀60年代中期, 毛澤東強調要突出備戰問題, 準備糧食和布匹, 挖防空洞, 修工事。這一思想直接來源于明朝開國皇帝朱元璋向名儒朱升征詢的建議:“高筑墻, 廣積糧, 緩稱王”[5]。這種存糧備荒的思想早在我國先秦時期就已產生, 可以解決戰爭和荒年造成的糧價飛漲和供應不足, 并演化為當今的中國糧食儲備體系。
改革開放后實行的最低收購價和臨儲政策等農業保護政策的理論, 也是基于中國傳統政策中的輕重論、平糴論/平糶論、常平論等思想。21世紀初開始, 我國在市場進一步放開的基礎上, 開始使用價格支持理論來制定穩定糧食價格政策, 包括最低收購保護價和臨時存儲等政策。這一理論源于我國《管子》中的“輕重論”、范蠡的“平糶論” (農商兩利的農產品價格區間管理理論) 、李悝的“平糴論” (民無傷而農益勸的價格限制和扶持政策) 等[3]。
(二) 計劃經濟的價格管理理論
計劃經濟時期, 價格管理理論的探索主要集中在統購統銷價格。國家通過行政指令的方式向農民下達生產的指標和收購的指標, 并采取對農產品定價的形式, 從農民手中低價統購, 又對城市居民和工業企業低價統銷, 用以維持大工業的低工資和原材料的低成本, 提供不斷產生超額工業利潤的條件, 最后通過大工業利潤上繳, 集中起國家工業化建設的資金。陳錫文 (2009) [6]認為, 當時中國處于被封鎖狀態, 外國的物資進不來;搞工業化沒有資金, 還要避免出現窮人吃不上飯的問題。在這種復雜的社會背景下推進社會主義建設, 統購統銷制度雖然是次優選擇, 也是不得已的選擇。韓俊 (2009) [7]認為, 在這種體制下, 農民缺乏生產經營自主權和財產支配權, 積極性長期受到挫傷;農民沒有自由交易權, 農產品價格失真, 農業資源配置效率低下。
(三) 二元經濟結構理論、工農業產品價格剪刀差和工業反哺農業理論
中國有典型的城鄉二元經濟特征, 這種城鄉二元結構是我國在計劃經濟體制下經過長期演變逐漸形成的, 即一方面傳統農業部門主要集中在農村地區, 勞動生產率低下, 農業人口比重大且結構嚴重失衡;另一方面, 以工業為主的現代非農業部門主要集中在城市和城市周邊, 勞動生產率較高, 非農就業人口比重相對較小。
中華人民共和國成立初期, 我國要想實現工業快速發展, 就不得不強行推進重工業優先發展的趕超型發展戰略, 讓農業為工業提供積累是當時的唯一選擇。毛澤東 (1956) [8]認為:“農業、輕工業投資的比例要加重一點”。為此, 政府發展了一整套便于從農業索取糧食、原料和資金的政策理論, 包括穩定產品和要素價格為主要內容的工農業貿易理論, 以及便于直接積累的農村集體化制度。這些理論在初期取得了重大成就, 推動了我國重工業的快速發展, 為我國經濟發展打下了良好基礎。但是隨著我國工業化進程的加快, 城鄉二元經濟結構特征愈發明顯。1978-2015年, 我國的城鄉收入比維持在1.82-3.33之間 (見圖1) , 是世界上城鄉收入差距最大的國家之一。城鄉差距過大可能會引發難以調和的社會矛盾, 成為社會不穩定因素。改革開放以來, 國家一直在探索改善城鄉二元結構, 逐步放開市場價格, 取消統購統銷;21世紀以來, 形成工業反哺農業、城市支持農村的發展理論 (韓俊, 1993[9];陳錫文, 2012[10]) 。
圖1 1978-2015年中國城鄉收入差別情況
資料來源:根據國家統計局網站數據整理, 統計數據/年度數據/人民生活/全體及分城鄉收支基本情況, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
工農業產品價格剪刀差理論是伴隨我國工農業發展的重要理論。剪刀差是在工農業產品的長期交換中, 農產品價格低于其價值, 工業品價格高于其價值, 由這種不等價交換形成的剪刀狀差距。孫冶方 (1961) [11]認為, 一定時期內國家可以有意識地利用“剪刀差”, 作為國家取得積累和再分配國民收入的一個杠桿。嚴瑞珍等 (1990) [12]量化計算了我國工農業產品價格剪刀差, 發現從1963年到1985年, 全國預算內固定資產投資共7678億元, 平均每年240億元左右, 大體相當于每年的剪刀差絕對額。所以, 中華人民共和國成立后相當長時間國家工業化的投資主要是通過剪刀差取得的, 是剪刀差奠定了我國工業現代化的初步基礎。但是大幅度的使用剪刀差確實削弱了農業自身擴大再生產的能力, 限制了農民生活水平的提高。這是造成先進的城市、落后的農村, 以及先進的工業、落后的農業這種二元經濟結構的經濟根源。
工業反哺農業理論是解決我國二元經濟結構和價格剪刀差問題的重要理論。蔡昉 (2006) [13]認為, 實施反哺農業和支持農村并不意味著實行對農業的保護政策, 而是順應經濟發展規律的要求, 建立有保障的資金向農業、農村流動的機制, 提高農村的社會發展水平, 形成一個和諧、平衡的城鄉關系格局。農業產值比重和農村勞動力比重的下降, 城鄉收入比的擴大, 是判斷是否實行該政策的理論依據。柯炳生 (2006) [14]認為, 通過涉農稅收免征政策、建立并完善直接補貼機制和最低收購價格制度等, 是實施工業反哺農業的重要政策, 同時也是價格手段調控農產品價格、增加農業產值和提高農民收入的主要措施。
(四) 雙軌制理論
改革開放以來, 價格雙軌制被認為是中國改革過程中最為重要的制度和理論創新之一。價格雙軌制理論允許國家定價和市場定價同時存在, 目的是實現計劃經濟向市場經濟的過渡。在農產品上, 讓農民在一定數量統購價糧食之外, 其余糧食可以隨市場定價, 能夠提高市場主體的自主性和靈活性, 進而提高農產品生產和流通的效率。張卓元 (1986) [15]認為, 生產資料價格雙軌制的出現, 是中國經濟體制改革的一個新的創造, 有助于從傳統價格體制向新價格體制的過渡, 使改革開放前價格體系不合理問題有了一定程度的緩解。林毅夫等 (1993)[16]認為, 中國的經濟增長奇跡來自于漸進式改革的雙軌制模式。但是, 隨著改革開放的深入, 價格雙軌制的存在已經嚴重阻礙了農業發展后勁的增強。把農產品按價格放開的時間和程度排列, 越是較早放開價格的產品、開放程度較高的產品, 農民生產的積極性就越高, 供求矛盾就越小 (蔡昉, 1991) [17]。陳錫文 (2009) [9]認為, 價格雙軌制極易產生經濟尋租和腐敗等一系列社會政治問題, 最終還應實行“單軌”價格, 即糧食的市場定價, 實現“利用雙軌, 走單雙軌”。
(五) 農產品價格區間管理理論、價補分離理論
改革開放以來, 我國農產品市場逐步開放, 開始探索以最低收購價、臨時收儲為代表的價格區間管理理論, 以及價補分離理論 (程國強, 2012[18];黃季焜等, 2015[19];張曉山, 2016[20]) 。
最低收購價政策又被稱為支持價格政策, 主要針對稻米、小麥等主糧。在實行最低收購價政策時, 政府事先對相應的農產品規定一個政策價格, 當市場價格低于政策價格時, 政府相關機構按照政策價格進行收購;當市場價格高于政策價格時, 農民可以直接按市場價格出售農產品, 政府對市場活動不加干預。實行最低收購價政策的目的是使得市場價格不低于某一水平, 從而保證農民收入、穩定農產品市場。
臨時收儲政策也是一種農產品支持價格政策, 政策原理與最低收購價政策類似, 目標是保障國內市場穩定和有效供給。但政策在產品類別和收購時間不同:一是收儲的農產品屬于非口糧、產業鏈較長的產品, 這些產品的市場國際化程度也相對較高, 如玉米等飼料糧和豬肉;或是進口敏感性農產品, 如大豆、棉花和油菜籽。二是收儲價格在產品快上市時才確定, 目的是保證制定的價格與市場價格較為接近。
價補分離理論是避免政府過度干預市場的理論, 代表政策是目標價格政策, 能夠對生產者直接進行補貼。在實行目標價格政策時, 政府事先規定一個目標價格, 當市場價格低于目標價格時, 農民每出售一個單位的農產品便相應地從政府獲得一筆補貼, 目標價格與市場價格之差就是每單位農產品的補貼額。當市場價格高于目標價格時, 政府不啟動目標價格政策, 農民按照市場價格進行銷售。
(六) 國內與國際價格
在國內市場上, 商品的價值是由生產該商品的社會必要勞動時間所決定。在世界市場上, 商品的價值由“世界勞動的平均單位”, 即有關國家生產該種商品所消耗勞動的平均單位所決定。因此, 同一種商品在世界市場上的價值與在國內市場上的價值是不等的, 它的國際價格與國內價格也是不等的 (馬克思) [21]。中華人民共和國成立以來, 為了擺脫舊中國對帝國主義列強的經濟依附, 我國對外貿易實行了進出口商品兩種價格, 即國內價格和國外價格的政策, 并切斷了兩種價格的聯系。隨著國內外情況的變化, 特別自我國對外開放以來, 由于不適應國內經濟發展國情, 該理論也逐步開始改進。
加入WTO后, 國內市場進一步放開, 國際農產品市場價格對國內市場價格影響日漸明顯。在受國際農產品市場影響加深的背景下, 如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源, 提升我國農業競爭力, 贏得參與國際市場競爭的主動權, 是我國必須應對的重大挑戰。既要讓農產品價格具有競爭力, 還不能傷害農民的合理利益, 價格改革難度很大。目前, 糧價改革的指導思想是價格形成由市場決定, 農民利益由政府保障。這個改革將會通過價補分離的方式逐步推進關稅整體水平下降, 非關稅貿易保護措施按承諾削減 (陳錫文, 2015) [22]。
二、政策實踐措施及成果
中華人民共和國成立以來, 我國農業政策經歷了農業支持工業發展到工業反哺農業的歷程, 農產品價格政策在其中發揮了重要作用, 包括從初期的穩定糧食低價政策到目前的價格支持和農業補貼等政策。
(一) 計劃經濟時期的物價穩定政策
1. 國營主導的自由購銷時期 (1949-1952年)
這一時期是國民經濟的恢復階段。中華人民共和國成立初期, 新生政權面臨糧食供應十分緊張、市場糧價劇烈波動的嚴重局勢, 為穩定物價、恢復國家財政經濟狀況, 國家決定統一財政收支, 統一全國物資調度, 實行在國營糧食商業主導下的自由購銷政策, 加強公糧的統一管理和調撥。針對當時糧食市場上多種經濟成分并存情況, 在對糧食實行自由貿易條件下, 加強公糧征收, 加大對市場拋售力度, 鞏固國營糧食商業的主導地位。
2. 統購統銷時期 (1953-1978年)
在國民經濟恢復后, 國家進入大規模的社會主義經濟建設新時期。國家實行糧食計劃收購和計劃供應, 生產糧食的農民按國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將余糧售給國家, 糧食收購量、供應量和收購價格、供應價格等, 都必須由中央統一規定或經中央批準。總體來看, 這一時期的糧食價格具有明顯的工農產品剪刀差, 但對計劃經濟時期進行大規模經濟建設、保障人民生活安定起到了積極的作用。如圖2所示, 1953-1978年間, 糧食價格走勢整體平穩, 價格波動幅度小于商品價格波動, 價格上漲幅度25年僅為1.38%, 變動不大。
圖2 1951-2015年中國主要農產品零售價格指數 (上年=100)
資料來源:國家統計局網站, 統計數據/年度數據/價格指數/商品零售價格分類指數, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
(二) 市場經濟體制過渡時期的價格政策革新
市場經濟體制過渡時期 (1979-1984年) , 我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡, 在國家政策、供需關系和國際市場變化等因素影響下, 我國主要農產品零售價格波動開始加大, 價格水平穩步上升。在不影響統購、派購政策的前提下, 我國分步引入市場機制, 放開部分農產品價格, 開放集市貿易。
1985-1991年, 我國開始由統購統銷轉向計劃與市場流通并存。由于1984年出現糧食生產過剩, 第二年國家著手改革糧食購銷體制, 將其調整為合同訂購制度, 實施農產品“雙軌制價格”。訂購品種包括稻谷、小麥、玉米和集產區的大豆, 價格實行“倒三七”計價 (即三成原價統購、七成以原超購價計價) 。國家允許農民自由出售統購價之外的糧食, 隨市定價;同時, 如果市價低于原統購價, 國家會以原統購價進行收購。如圖2所示, 在此期間, 由于政策影響, 糧食價格上升加快, 1985年漲幅超過10%, 市場化效果明顯。
1992-1996年, 我國逐步取消糧食統銷價格。這一階段定購糧實行保量放價, 農產品價格全面引入市場機制。如圖2所示, 由于市場化政策力度的加大, 糧食價格進一步上升, 連續四年漲幅超過20%, 達到歷史最高漲幅。因此, 國家建立了一系列穩定糧價政策:一是建立銷售限價政策和糧食收購保護價制度;二是建立了糧食風險基金, 對企業以保護價收購農民余糧進行支持;三是成立中國農業發展銀行, 采取封閉式方法管理糧食收購資金, 保證資金及時到位;四是建立“米袋子”省長負責制, 以解決糧食總量和地區平衡的問題。這是我國建設社會主義市場經濟條件下, 穩定糧食價格的重要政策創造。
1997-2003年, 由于糧食市場供求進一步變化, 國家提出“三項政策、一項改革”的糧食政策, 實行敞開收購、順價銷售、資金封閉運行的政策, 并加快糧食行業國企改革, 確保中央與地方責任分開、政企分開、儲備和經營分開, 并對市場議購糧食按保護價敞開收購。改革后, 糧食流通環節改變了國有企業一統天下的局面, 形成有控制的多種所有制企業競爭機制。如圖2所示, 在中央改革政策的影響下, 糧價有所回落, 價格連續四年維持負增長。
(三) 農業稅收制度的取消
隨著工業的快速發展, 工業反哺農業理念逐步成為農業政策的核心, 中央開始實施農業稅減免政策。2000年, 江西省試點取消農業稅;2003年, 中央將稅費改革擴大到了全國;2004年, 取消了除煙葉稅以外的農業特產稅, 8個省免征農業稅;2005年, 免征農業稅的省份達到28個。2006年, 全面取消農業稅, 結束了幾千年來農民種地必須繳稅的歷史, 標志著國家與農民的傳統分配關系發生了根本性變革。這對農產品供應和價格產生了歷史性影響。如圖1所示, 城鄉收入比在全面取消農業稅后的第二年 (2007年) 停止了進一步擴大, 其中農業稅對農民收入的減負起到了重要作用。
(四) 價格支持政策的出臺和改革
2004年以后, 我國糧食購銷市場和價格全面放開, 國家實行糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策。其中, 部分農產品的臨時收儲政策可能逐漸被目標價格政策、生產者補貼制度所替代, 也是近期市場價格支持政策的調整方向。
1. 糧食最低收購價
該政策要求在適用期間內, 當規定品種的糧食市場價格低于最低收購價格時啟動政策, 執行政策單位在相關產區按照最低收購價格標準收購農民交售的新糧;當市場價格高于最低收購價, 則不啟動或退出該政策。該政策是在全面放開糧食購銷市場和價格背景下制訂的, 旨在維持農戶糧食生產的基本利益, 保障重要口糧的國內供應和糧食安全。2004年我國出臺了稻谷的最低收購價政策, 2006年我國實施了小麥的最低收購價格政策。最低收購價格在糧食播種季節前公布, 以指導農民的生產行為。該政策對農產品市場價格進行了干預, 屬于世界貿易組織《農業協議》中的“黃箱”政策。2004-2017年, 我國水稻和小麥的最低收購價格標準見表1。
表1 單位:元/斤2004-2017年我國主業農產品的最低收購價格和臨時收儲價格標準
研究表明, 中國農產品價格調控政策在一定程度上發揮了保障農民利益、穩定市場價格和維護國家糧食安全的作用, 國家專款購買農民的余糧也不會增加政府財政負擔 (胡小平, 1999[23];丁聲俊, 2011[24];韓俊等, 2012[25]) 。李佐軍 (2006) [26]認為, 最低收購價政策與宏觀調控、市場自我調節的互相補充、循序漸進, 對我國農業健康發展起到了積極的市場效果。王士海和李先德 (2012) [27]利用小麥面板數據進行雙重差分分析 (DID) , 結果顯示最低收購價政策的托市效應非常明顯。如圖3所示, 2006年開始, 稻谷和小麥價格上升趨勢明顯, 顯示出最低收購價格政策直接的托市效果。
圖3 1998-2015年中國稻谷、小麥價格變化情況 (上年=100)
資料來源:國家發展和改革委員會價格司.全國農產品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國統計出版社。
2. 臨時收儲
2008年糧食大豐收, 新糧上市后市場糧食價格下降, 國家開始對玉米、大豆、棉粕等大宗農產品實施臨時收儲政策, 政策目標是保障國內農產品市場價格穩定和有效供給。臨時收儲的產品種類, 一是對市場供給和穩定具有重要影響, 如玉米等飼料糧和豬肉;二是對進口比較敏感的農產品, 如大豆、棉花和油菜籽。由于價格干預造成了國內外價格倒掛、倉儲環節高庫存, 并影響了下游加工企業生產經營等市場問題, 目前大部分臨儲政策面臨取消或改革。
(1) 糧油臨時收儲。與糧食最低收購價政策相比, 糧油臨儲政策有兩個特點:農產品的市場國際化程度比較高, 同時收儲價格是在產品快上市時才確定, 能夠保證制定的價格與市場價格較為接近。收儲價格由國家根據市場價格制定, 收購和銷售由中儲糧、中糧等國有企業負責, 中央財政向企業支付相關儲備利息費用。在我國向WTO提交的通報材料 (以下簡稱“通報”) 中, 將該政策歸為綠箱項下的糧食安全目的公共儲備。2014年國家開始取消大豆的臨儲政策, 2015年取消了油菜粕的臨儲政策, 2016年取消了玉米臨儲政策。
(2) 豬肉臨時收儲。2008年國內生豬價格過度下跌, 養豬戶的利益損失非常大, 引起政府的重視。為了穩定生產, 防止生豬價格過度下跌, 國家啟動豬肉臨時收儲。方法是制定定量的預警指標, 如豬糧比價、仔豬價格、能繁母豬存欄、生豬存欄等, 當指標超過合理范圍時即進行預警或啟動相應的收儲政策。通報中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲備措施。
(3) 食糖臨時收儲。旨在確保國內食糖市場穩定和有效供給。國家收儲食糖所需的資金, 由中國農業發展銀行給予貸款, 國產糖實行優惠利率, 進口糖實行現行正常貸款利率。通報中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲備。
(4) 棉花臨時收儲。棉花是國內重要的經濟作物, 尤其在主產地區新疆的農業經濟中占據重要地位。與糧油、豬肉和食糖的臨儲政策不同, 國家儲備棉的價格主要由政府決定。通報材料中將該政策的相關支付“國家儲備棉花利息費用補貼”歸為“黃箱”性質的特定產品支持措施。國家在2014年已取消了棉花臨時收儲政策。
圖4 1998-2015年中國玉米、大豆、油菜籽價格變化情況 (上年=100)
資料來源:國家發展和改革委員會價格司.全國農產品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國統計出版社。
價格支持政策是國家調控政策對市場的直接介入, 2008年以來, 雖然在一定程度提高了市場價格 (見圖4) , 保護了農民的利益, 但近年來過度的干擾市場造成了很多問題。陳云主管經濟時期, 就反對直接使用行政手段來干預經濟, 認為配合一點自由市場可以讓價格更加合理[28]。牛松 (2013) [29]認為, 價格支持政策放大了政府在糧食市場中的功能, 弱化了市場的調節作用, 不利于國有糧食企業的改革和糧食相關產業的發展。程國強 (2012) [18]認為, 中國價格調控政策執行過程中形成了巨量臨時儲備, 原本用于調控市場的臨時性儲備實際占到了支配作用, 導致市場價格被托市價格綁架。鄭風田 (2015) [30]認為, 政府托市價格造成國內外價格倒掛加劇, 用糧企業成本不斷攀升, 甚至加劇了走私, 擾亂國內市場。
3. 目標價格及政策改革
目標價格政策是指政府根據市場供求和運行情況設定一個目標價格, 當市場價格過高時以此標準補貼低收入消費者, 反之以此價格補貼生產者。2014年, 國家啟動了新疆地區的棉花、新疆和東三省及內蒙古地區大豆的目標價格改革試點, 取代臨儲政策。生產者按市場價格出售棉花;當市場價格低于目標價格時, 根據二者之差和種植面積、產量或銷售量等因素, 對生產者給予補貼;反之, 則不發放補貼。2014-2016年, 新疆棉花目標價格分別為19800、19100和18600元/噸, 大豆目標價格定為4800元/噸。今后, 目標價格政策很可能全面取代臨時收儲政策。該政策應該屬于“黃箱”特定產品支持措施。此外, 2016年玉米收儲制度開始進行改革, 按照市場定價、價補分離的原則, 建立玉米生產者補貼制度, 以解決賣糧難和高庫存問題。2017年, 國家進一步調整大豆目標價格政策, 建立生產者補貼制度, 充分發揮價格對生產的調節引導作用。
賀偉等 (2011) [31]提出, 國家應繼續深化托市政策的市場化改革方向和改革力度, 探索和建立以目標價格補貼方式為主要內容的糧食托市政策。韓俊 (2013) [32]提出, 應按照農產品前3年平均收益制定目標價格, 按價差補貼農民, 既保證農民收益, 又減少政府對市場的干預。薛建強 (2014) [33]、郝大江和范靜媛 (2014) [34]提出, 國家應繼續挖掘農產品改革, 形成兼顧供給和收入、保證數量與質量兼備的糧食托市政策。柯炳生 (2015) [35]認為, 將來新疆棉花的目標價格政策可以通過與土地面積掛鉤的農業補貼進行, 在土地確權登記的基礎上, 在土地補貼之上再加上目標價格補貼, 簡單易行且政策不會干擾市場價格。溫鐵軍等 (2010) [36]認為, 應通過完善產業鏈培育具有現代化、資本化和金融化的糧食龍頭產業, 走出國門做全局性的關鍵布點, 提升價格話語權的掌控能力。韓俊 (2017) [37]認為, 要繼續推進玉米“市場定價、價補分離”改革, 順應市場規律;按照“分品種施策、漸進式推進”的思路, 完善稻谷、小麥最低收購價政策, 形成合理比價關系, 盡量減少對市場供求關系的過度干預。
從效果來看, 經過改革, 大豆、玉米、棉花等產品的市場價格形成機制已初步建立, 國內外價差開始縮小, 市場定價機制效果顯現, 市場主體活力得到激發, 農民的利益得到保護 (黃季焜等, 2015[19];程國強, 2016[38];顧智鵬等, 2016[39];陳錫文, 2016[40];張義博等, 2017[41]) 。圖5至圖7顯示, 國內外現貨棉花、大豆和玉米價差開始縮小。
圖5 2011-2017年國內外玉米價格情況
注:國內價格為東北2等黃玉米運到廣州黃埔港的平倉價, 國際價格為美國墨西哥灣2級黃玉米 (蛋白質含量12%) 運到黃埔港的到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農業部網站, 公開/監測預警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
(五) 農業補貼的改進
我國農業補貼中發揮作用較強、補貼力度較大的補貼是良種補貼、種糧直補、農機購置補貼和生產資料補貼。為調動農民種糧積極性、促進糧食生產, 2004年中央“一號文件”提出對糧食主產區的種糧農民實行直接補貼, 以此來維持農戶種糧積極性, 并使種糧農民獲得適當收益, 從此四項補貼政策開始成為主要的農業補貼政策。補貼金額從最初的2004年145億元迅速增長至2012年的1668億元, 并逐步穩定, 2016年為1633億元 (見圖8) 。2015年起, 國務院開始著手開展農業三項補貼政策改革, 取得了良好的預期效果。
圖6 2011-2017年國內外大豆價格情況
注:國內價格為山東國產達到入廠價, 國際價格為青島港口的進口到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農業部網站, 公開/監測預警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖7 2011-2017年國內外棉花價格情況
注:國內價格為中國棉花價格指數 (CC Index) 3128B級棉花銷售價格, 國際價格為進口棉花價格指數 (FC Index) M級棉花到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農業部網站, 公開/監測預警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖8 2004-2016年我國農業四項補貼資金情況
資料來源:財政部網站, 財政數據, http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。
1. 種糧直接補貼
種糧直補貼政策自2004年起開始實施, 2006年擴大到全國, 基本涵蓋了主要糧食作物。補貼金額從2004年的116億元增長到2007年的151億元, 隨后政策補貼金額基本維持不變。通報中, 將種糧直補政策歸為“綠箱”中不掛鉤的直接支付措施。
2. 良種補貼
目前, 中國的良種補貼政策分為農作物和畜牧業良種補貼兩類, 但以前者為主。政策目標是鼓勵農民使用優良作物品種來提升產品質量, 推進農業生產的區域化布局和規模化種植經營。2002年起, 中央陸續對農戶種植部分糧食作物、食用油籽和經濟作物進行良種補貼, 補貼金額從最初的1億元快速增長至2013年的226億元。2005年起, 國家陸續對奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業產品進行良種補貼, 補貼總額從最初的0.2億元增加至2012年的12億元。通報中, 將種植業良種補貼政策歸為“黃箱”特定支持措施, 畜牧業良種補貼政策歸為“綠箱”中的技術推廣措施。
3. 農資綜合補貼
糧食種植成本中有很大部分是生產投入品, 如農藥、化肥、農膜、柴油等, 這些農業生產資料價格的變動對農民種糧影響很大。為彌補農資價格上漲對農戶種糧的影響, 降低生產成本, 2006年起我國開始實行農資綜合補貼政策。補貼方式和渠道與種糧直補政策相同, 即采用直接支付方式一次性直接撥付到農戶賬戶。補貼總額從最初的120億元大幅增長到2012年的1078億元。該補貼是投入品補貼政策, 屬于“黃箱”非特定產品支持措施。
4. 農機購置補貼
該政策的主要目標是鼓勵農民使用先進農機, 推進農業機械化進程, 提高農業綜合生產能力。由于土地、氣候、溫度、環境等地域和自然條件相差非常大, 我國各地耕作種植制度各不相同, 因此不同地區的農業機械需求差異較大。補貼范圍包括12大類46個小類180個品目, 同時各地可自行增加不超過30個品目的其他機具。該補貼是典型的投入品補貼, 屬于“黃箱”非特定產品支持措施。農機購置補貼總額從2004年的0.7億元大幅增加至2016年的228.09億元。
2015年, 經國務院同意, 財政部、農業部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》, 在全國范圍內從農資綜合補貼中調整20%的資金, 加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金, 統籌用于支持糧食適度規模經營, 重點用于支持建立完善農業信貸擔保體系。同時, 選擇部分省開展試點, 將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼, 政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。2016年起, 在總結試點成功經驗的基礎上, 國家在全國范圍內全面推開了農業“三項補貼”改革。
圖9 1992-2016年中國糧食產量情況
資料來源:國家統計局, 統計數據/年度數據/農業/主要農作物產品產量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
從補貼政策的效果來看, 黃季焜等 (2011) [42]認為, 糧食直補和農資綜合補貼對農民收入提高發揮了一定作用, 且沒有扭曲市場, 但對糧食生產和農資投入沒有產生影響。農業補貼政策體系建立以來, 鼓勵了農業領域的投資, 在農業增產、農民增收中發揮了重要作用, 廣大農民滿意度較高, 但也存在著難以支持農民較大幅度增收、農業增產效果遞減、對新型經營主體支持不力等問題。朱滿德等 (2015)[43]認為, 綜合性收入補貼與糧食生產有脫鉤的趨勢, 但仍有助于提高糧食全要素生產率。蔣和平 (2009) [44]發現, 當前的糧食補貼模式并不能有效調動農民的種糧積極性, 農田種糧面積并沒有因此而增加, 糧食直補資金不應繼續以普惠的方式發放。柯炳生 (2015) [45]認為, 改革農業補貼制度, 調整為以土地面積為依據的“三項補貼”, 能夠提高補貼效率, 降低土地成本, 充分發揮市場機制的作用。如圖9所示, 糧食補貼政策在提高糧食產量方面起到了一定的作用。糧食產量從2004年起開始恢復增長, 2007年超過5億噸, 2013年突破6.01億噸, 2015年為歷史最高水平, 達到6.21億噸。雖然糧食產量的增長是各項政策共同作用的結果, 如最低收購價等, 補貼政策只是其中一個方面, 但是其作用是發出國家重視和鼓勵糧食種植這一政策信號, 從心理上對農戶種糧起到穩定作用。
(六) 農產品貿易政策的調整
隨著經濟全球化、市場化改革的不斷深入, 我國農產品貿易政策不斷對外開放。尤其是加入WTO前后, 我國通過多項措施加大了對外開放步伐。一是多次大幅度降低農產品關稅水平, 平均關稅稅率從1992年的45.4%調到2015年的15.1%。二是調整非關稅措施。減少農產品進口關稅配額種類數量, 2006年取消了對豆油、棕櫚油和菜籽油等植物油的關稅配額管理。目前, 我國僅對小麥、玉米、羊毛、糖、稻谷、大米和棉花七種進口農產品實施關稅配額管理, 配額內關稅稅率較低, 通常為1%-3%, 超出配額外的進口稅率為65%。三是取消農產品的出口補貼, 采取對貿易扭曲作用最小的國內支持政策, 并按照WTO規則承諾“黃箱政策”農業補貼控制在農業產值的8.5%以內。
從效果來看, 涂圣偉和藍海濤 (2015) [46]認為, 限制進口貿易政策確實推高了進口農產品的價格, 對國內產品價格形成了一種保護。羅興武等 (2014) [47]認為, 1995-2011年, 棉花、植物油、谷物、食糖四類非關稅措施保護作用較為明顯, 而大豆違反了預期, 農業支持效應與非關稅措施的效應相反。2003年起, 由于技術水平落后、貿易保護水平較低、種糧成本提高、國內補貼措施和國際需求疲軟等原因, 國內農產品價格開始高于國際價格并且價差不斷擴大, 玉米、棉花等農產品進口量呈現上升趨勢, 尤其是大豆對外依存度從2012年起已超過80%, 致使國內企業和農民遭受了嚴重損失, 并已威脅到國家的糧食安全 (見圖10、圖11) 。
表2 2002-2017年我國主要農產品配額
圖10 1998-2015年中國部分農產品對外依存度情況 (單位:%)
資料來源:國家統計局, 統計數據/年度數據/農業/主要農作物產品產量, 統計數據/年度數據/對外經濟貿易/主要貨物出口數量、主要貨物進口數量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
圖11 1998-2015年中國主要糧食品種對外依存度情況 (單位:%)
資料來源:國家統計局, 統計數據/年度數據/農業/主要農作物產品產量, 統計數據/年度數據/對外經濟貿易/主要貨物出口數量、主要貨物進口數量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
三、我國農產品價格管理理論與政策的啟示和改進建議
在梳理我國1949年以來的農產品價格管理政策的過程中, 我們發現, 經過幾代經濟學家和政策制定者的不斷研究和探索, 我國在農產品價格管理上形成了一系列獨具特色的原創理論, 以及一系列適應國內實情的穩定農產品價格和保障主糧供給的中國方案和中國政策。這些具有中國特色的理論、方案、政策在農業價格管理領域為世界人民貢獻了中國智慧, 依然需要我們繼承、發展和推陳出新, 同時也具有重要的啟示作用。
(一) 只有結合中國國情的原創性價格理論, 才能創造農業生產的中國奇跡
中華人民共和國成立以來, 面對一系列對我國十分不利的國內外政治、經濟和自然環境, 政策制定者和經濟學家們通過研判、對比、分析、改進, 按照“遇到社會經濟問題—尋找和積累解決問題的辦法—制定政策應對”這一傳統的政策制定路徑, 創造了具有中國特色的規律性認識和政策理論依據, 設計出了符合中國國情的體制機制和政策措施, 即中國現代的經濟理論與政策的形成方法論。正是這些結合中國國情的原創性價格理論, 創造了農業生產的奇跡。
中華人民共和國成立初期, 面對世界強國封鎖、國內農業人口眾多、農業發展水平低下、工業投資基礎薄弱的現狀, 毛澤東、陳云等國家領導人非常重視農業生產, 提出了優先發展農業、以農業為工業提供資本積累的理論, 發展了穩定產品和要素價格為主要內容的工農業貿易理論。通過工農業產品價格剪刀差理論制定政策, 在農業上以低于價值的農產品價格進行交易, 在工業上實行高于價值的工業品價格;同時, 在市場上實行統購統銷制度, 以政府機構專營糧食的方法達到穩定糧價的目的。實踐證明, 將農業生產的資金用于國家工業化的投資, 不僅奠定了我國工業現代化的基礎, 創造了我國工業化道路的奇跡, 而且為農業現代化的發展準備了物質技術條件。
改革開放后, 我國創造性地建立價格雙軌制理論、工業反哺農業理論等, 通過實施農業補貼、免征農業稅收和最低收購價格制度一系列政策來推進價格改革、放開農產品市場和促進農業發展。隨著我國市場經濟的深入發展和對外開放的不斷擴大, 價格區間管理以及國內與國際價格理論開始運用到政策制定上, 推進了農產品價格的市場化水平不斷提高。經過近40年持續的農產品價格理論的與時俱進的創新, 我國糧食生產持續創造歷史性紀錄, 實現了一個人口大國和農業大國向農產品市場化的平穩過渡, 確保了農業生產的漸進發展和農民收入的逐步提升。
(二) 只有根據環境及時進行政策調整與邊際改進, 才能實現中國糧價的持續穩定
當今世界, 生態環境、國內外農業科技、經濟環境持續革新, 農產品價格政策在維護必要穩定性的同時, 需要不斷適應環境, 適度進行調整和改進。當環境發生變化, 政策改進不及時往往就會產生一系列問題。我國60多年的價格管理經驗和教訓表明, 只有與發展階段相結合, 不斷總結經驗、吸取教訓, 才能確保糧價的持續穩定。計劃經濟時期, 我國通過學習借鑒蘇聯社會主義計劃經濟, 為建立自己獨立自主的工業和國防體系, 實行重工業優先發展戰略, 通過農產品統購統銷制度、工農業價格剪刀差讓農業為工業發展積累資本。長期的工農業價格剪刀差導致農民生產積極性不高、農業生產效率低下、城鄉二元、工農失衡等問題, 因此政策調整成為必然。改革開放后, 我國實行家庭承包制、生產和價格雙軌制等極大地激發了農業生產的發展, 使得農民收入和糧食產量雙提高。特別是工業化、科技化、城市化、信息化的大發展, 使得國民經濟的蛋糕越做越大, 而且農業在國民經濟中的比重越來越小, 這為農業發展和農產品價格管理提供寬闊的回旋空間。國家在經濟實力上有能力實行工業反哺農業、城市帶動鄉村。于是才可能實行糧食收購保護價政策、糧食風險基金政策、中央儲備糧政策、“米袋子”省長負責制, 到2006年全面取消農業稅。入世后, 為穩定糧價又開始探索實施最低收購價和糧食臨時收儲等制度。這些持續的與時俱進的政策創新、邊際改進, 保證了我國糧價的持續穩定。但是, 沒有一勞永逸的完美制度。所有農產品的價格制度都是一定時空條件下的產物, 都只能解決特定時空的經濟利益矛盾關系。比如, 農產品價格雙軌制解決了激勵問題, 但出現了權力尋租、腐敗等問題。再比如, 臨時收儲、目標價格、農業補貼等政策在實施過程中, 也出現了跑冒滴漏、行政干預過度、國內外價格倒掛嚴重、儲備糧過大、弱化國家農產品競爭力等問題。因此, 當時空條件和利益矛盾關系變化后, 經濟制度要與時俱進地動態調整, 農產品價格管理政策要與時俱進、推陳出新。
(三) 只有從理論和實踐、計劃與市場、國內和國際的變化中不斷優化價格政策, 才能使我國的農業發展走向新的輝煌
1. 妥善處理國家和市場的關系
處理好國家和市場的關系是當前農產品價格管理理論的關鍵。國家與市場的關系, 在經濟運轉中本質上就是政府與企業、家庭、個人的關系。過度干預市場容易產生市場紊亂和調控時滯等一系列的問題, 因此制定農產品價格政策時就需要充分尊重市場規律。國家和市場的關系是有層次性的, 在農產品價格形成機制和農產品交易上, 當市場供求基本平穩時, 應當以市場調節為主, 充分發揮市場自發形成價格和調節價格的作用;當市場供求嚴重失衡、出現劇烈動蕩時, 以及在國際貿易市場上, 國家要發揮主導作用, 對農產品價格根據歷史經驗制定指導的最低價或最高價, 可采取臨時收儲、價格管制、關稅壁壘等一系列調控措施。在理論上, 健全農產品價格區間調控體系, 在生產和流通領域要處理好政府、企業、家庭和個人的關系, 做到四個經濟主體的利益平衡, 核心和關鍵是保障糧食供給與價格穩定。
2. 創新體制機制與政策管理方式
制度建設, 關鍵是體制機制創新, 這是政策得以順利實施的前提。當今迫切需要在充分吸納古今中外經驗和教訓基礎上, 加強陽光立法, 以問題為導向, 與時俱進地創新體制機制設計和管理方式。
(1) 分品種設計價格支持政策。一是完善最低收購價制度。鑒于我國人多地少的國情, 短期內繼續實施小麥、稻谷等關系國計民生的重要農產品的最低價收購, 防止供給的大幅度波動, 保障國家糧食安全。在具體設計上, 要豐富糧食收購主體, 降低收購比例, 建立退出機制, 條件成熟后, 以更加市場化的政策進行逐步取代。二是建立目標價格政策。對棉花、大豆等與國家糧食安全關系偏弱的農產品逐步推廣目標價格政策, 讓市場供求機制在價格形成中發揮主導作用, 并適時向其他品種進行推廣。在制度設計上, 中央和地方要給予必要的財政支持, 并保障農民生產的積極性。具體設計上, 對于目標價格要做好前期價格監測和專家論證, 對于補貼標準要綜合考慮地區、面積、產量和銷量, 同時要確保操作的簡易和高效。此外, 對于玉米這種總產量比重高的農產品, 要將價格與補貼脫鉤, 保護生產者利益的同時更要向市場化方向進行改革, 長期內向目標價格、信貸或保險等方式進行轉變。
(2) 改革和完善農業補貼。首先, 完善農業補貼方面的法律法規。規定補貼的種類、對象、范圍、方式、程序和政策保障等, 確保補貼的規范和陽光。其次, 優化補貼結構。針對黃箱政策的資金使用分散和補貼標準較低等問題, 補貼應側重支持優質農產品、綠色產品及深加工農產品生產, 降低農業生產成本。再次, 改善補貼方式。逐步由間接補貼轉變為直接補貼, 積極探索將補貼有效運用于農業生產資料投入以及農業產出等領域, 考慮將補貼直接與土地掛鉤, 簡化操作程序, 降低行政成本。最后, 改革農業價格補貼中的對象。針對“普惠制”補貼的矛盾和問題, 研究實施面對農業生產者的補貼, 加大對農民合作社、家庭農場、種糧大戶等實際生產者的補貼 (張宏宇, 2015)[48]。
(3) 統籌使用貿易政策。一是進口政策。當前我國相當一部分農產品價格高于國際離岸價格, 農產品關稅基本失去“防火墻”作用, 這就需要堅守糧棉油糖等敏感農產品的關稅稅率水平, 確保口糧絕對安全, 并逐步實現進口來源多元化, 穩定產品價格, 做到深化開放的同時又適度保護, 并做好大宗農產品進口的關稅配額管理。二是大力支持農產品出口。繼續保持傳統出口農產品的優勢, 同時培育新的競爭優勢, 擴大高附加值、高品質和特色農產品的出口, 并加強與“一帶一路”相關國家和地區的農業貿易 (謝申祥等, 2016) [49]。
(4) 完善價格監測與預警制度。一是構建監測體系。整合各級政府、科研院校和社會服務機構等的資源, 建立聯合的農產品信息分析工作體系, 完善數據采集和發布制度。二是突破技術難關。開發農產品市場風險因子識別、價格預測技術和價格傳導模型等關鍵分析技術。三是完善基層組織。讓農業合作組織作為提供農業信息的載體, 滿足農戶對市場信息、資源信息等內容的需要, 并提供必要的培訓, 讓真正從事農業生產活動的主體受益。
3. 強化監督與問責
鑒于政策在執行過程中的腐敗問題, 需要強化對政策執行者的監督管理, 加大反腐的打擊力度, 從而保障農產品供給與價格管制制度得到有效執行。對于中儲糧管理, 關鍵要在全國范圍內定期開展清倉查庫工作, 利用現代信息技術與信息平臺, 即時掌握全國糧食庫存情況, 為國家開展糧食調控提供準確和可靠的數據, 確保國家糧食安全和價格穩定。
中華人民共和國成立以來農產品價格管理的實踐和探索, 為當前農產品價格改革提供了寶貴的理論和實踐經驗, 我們需要在充分繼承已有的理論基礎上不斷推陳出新, 吸納歷史的經驗和教訓, 與時俱進地設計政策方案;進一步完善以市場調節為主、國家調控為輔的農產品價格調控政策, 尤其要完善法律法規政策體系;精簡政策管理機構, 優化職能定位, 完善政策性補貼、收儲、預警等措施互相聯動的農產品價格管理體系, 通過實行陽光補貼機制, 加強政策執行中的監督檢查, 防止政策打折與扭曲變形, 消除國內外價格倒掛等突出問題, 確保國家的糧食安全和價格穩定。
中國鄉村發現網轉自：經濟與管理評論2018年02期
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