摘要：農業清潔生產是在“石油農業”帶來的負外部性和人們日益關注生態環境、食品安全矛盾日益凸顯的背景下逐漸興起和發展起來的。農業清潔生產是保障食品安全和解決“三農”問題的有效途徑, 是破解農業環境問題的有效方式, 也是未來我國農業發展的主要方向。我國農業清潔生產在發展中面臨著土地、勞動力、技術和資金等生產困境, 市場“逆淘汰”、產品認證、評價體系、市場監督體制等市場困境, 人才、政府管理乏力等管理困境, 農業生產經營制度、補償機制、政策法規體系等制度困境。為了推動我國農業清潔生產, 需要建立完善的農業清潔生產體系架構, 在此基礎上積極尋求我國農業清潔生產發展的推進路徑。
1、引言
我國農業生產長久以來都是在生產要素高度集中、資源高強度開發的基礎上建立起來的, 導致農業資源利用率低、環境污染和生態破壞問題日益嚴重, 制約著農業經濟的持續穩定發展[1]。當前, 人們已認識到“石油農業”中使用的大量化肥、農藥和生物激素等物質在提高農業生產效率的同時也給生態環境造成了巨大壓力, 開始重新審視食物和土地之間的關系。因此迫切需要轉變農業生產和增長方式, 既要保障農產品質量安全和防治農業環境污染, 又要保障農民收入的持續穩定增長, 在這種背景下產生了農業清潔生產。
新時期, 我國提出農業供給側結構性改革, 在農業轉方式、調結構、促改革等方面進行了積極探索。2017年中央“1號文件”明確提出, 推行綠色生產方式, 增強農業可持續發展能力, 推進農業清潔生產;“十九大”報告中也提出構建現代農業生產體系, 嚴格落實“一控兩減三基本”的目標要求, 大力發展生態循環型、資源節約型農業, 實現農業清潔生產, 從源頭上保障農產品質量安全。隨著我國農業經濟的快速發展, 農業發展的可持續性面臨著嚴重挑戰。如何解決農業生產化肥、農藥的高投入和農產品污染問題, 如何利用有效的土地資源發展清潔、安全和高附加值的農業, 如何實現經濟效益和生態效益的協調發展, 這些問題日益凸顯。本文在已有研究的基礎上, 介紹農業清潔生產的內涵與國內外的發展實踐, 揭示我國農業清潔生產發展的困境, 提出農業清潔生產發展體系框架, 積極探尋我國農業清潔生產的推進路徑。
2、農業清潔生產的內涵及國內外發展實踐
2.1 農業清潔生產的內涵
農業清潔生產 (Agricultural Cleaner Production, ACP) 是指清潔生產在農業領域中的應用。清潔生產 (Cleaner Production, CP) 的理念來源于工業, 本質是以污染預防為主, 在產品生產、加工、貯運和服務的全過程中減少污染物產生, 是一種資源節約、環境友好型的生產方式[2]。農業清潔生產就是將清潔生產引入到農業領域當中, 利用先進的生產技術和科學的管理體系, 形成既能滿足農業生產需求, 又能實現環境保護和資源合理利用的現代農業生產方式。與傳統農業相比, 農業清潔生產需要改善生產技術, 采用環保農用品, 在生產要素投入使用時, 將生態安全性作為考核是否可投入生產的基本指標, 最大限度地降低由農業生產造成的環境污染和生態破壞。農業清潔生產的內容涉及農業清潔投入、清潔的生產過程和清潔的產出等三個主要環節, 貫穿于農業生產的產前、產中、產后整個過程。農業清潔生產的根本目標不是單純地減少農業污染的產生, 而是尋找農業生產和環境保護的經濟平衡點, 以達到經濟效益、社會效益與生態效益共同發展的均衡模式;也不是單純地解決食品質量安全問題, 而是生產綠色食品、有機食品、無公害食品的同時還必須節能降耗和開源節流, 提高資源利用率, 實現農業持續、健康發展的生產方式[3]。
2.2 農業清潔生產發展的國內外實踐
農業清潔生產概念的產生與發展大致經歷了以下三個階段:第一階段 (20世紀70年代) 是奠定基礎的階段。20世紀70年代中后期, 當人們沉浸于工業生產帶來的經濟成果的同時, 工業污染末端治理的弊端日益凸顯, 西方發達國家開始探索污染防治的新途徑, 試圖將污染物消除在生產過程中, 將推進清潔生產作為協調經濟發展和環境保護的一項基本戰略。因此, 清潔生產的理念逐漸形成, 并在實踐中逐漸完善, 這為農業清潔生產的產生奠定了基礎。第二階段 (20世紀80年代中后期) 是初步形成的階段。農業污染問題雖然未像制造業、能源業和運輸業等其他產業一樣突出, 但是“石油農業”帶來的全球性生態危機等環境問題不容忽視, 各國都在積極尋求一種可持續發展的農業生產模式, 但都很難做到完全摒棄化肥和農藥的農業生產方式[4]。伴隨著清潔生產理念的逐漸完善、清潔生產在工業領域實踐中的穩步推進, 為農業清潔生產的發展提供了寶貴的經驗借鑒, 農業清潔生產的理念逐漸形成。第三階段 (20世紀90年代以后) 是加速發展的階段。農業清潔生產理念的日臻完善, 生產實踐逐步走上正軌, 為國際社會探索農業可持續發展道路提供了新的途徑, 特別是一些發達國家率先發展農業清潔化生產, 并引領未來農業發展的方向。隨著歐美發達國家逐步開展農業清潔生產實踐, 這些國家制定了一系列扶持農業清潔生產的政策, 建立了完善的農業清潔生產推廣體系, 以此保障農業環境和農產品質量安全。
美國是開展農業清潔生產實踐相對較早的國家之一, 已建立起一套較完備的農業清潔生產體系 (“ACPS”) 。美國的ACPS是以環保項目帶動的市場機制與政策調控相結合的模式。例如, 美國1977年實施的“非點源污染修復計劃”, 鼓勵農場主采納農田最佳管理方式 (BMPs) ;20世紀90年代設立了環境質量激勵計劃 (EQIP) , 推出農業之星計劃 (Ag·STAR) , 以更符合成本效益方法, 幫助農民實現BMPs。此外, 在農業清潔生產取得重大進展的過程中, 形成了獨具特色的農戶自愿申請生態補償模式。一方面, 農戶作為主要的參與主體, 獨自提出項目申請, 制定詳細實施方案, 做出項目預算即農民受償意愿 (WTA) ;另一方面, 政府根據項目可行性, 基于改善環境的優先原則, 確定補償目標及補償金額, 對資金靈活調配, 應用于最需要保護的資源和效益最大的項目上[5]。
歐洲國家農業清潔生產體系也較為完備, 其主要運作模式是通過農業技術與支持政策相結合的方式推行良好農業實踐 (GPA) 。歐盟簽訂了《農業與環境交叉配合 (CC) 協議》 (2003年) , 以帶有附加條件的補貼形式刺激農民采取環境友好型的農業生產方式, 保障生態和食品安全[6];建立農場咨詢體系 (FAS) , 為農民提供相關生產標準和操作規范的咨詢服務。自2003年起, 歐盟形成了將農業補貼與環境保護完全掛鉤模式, 改變了以保證農產品自給自足為核心的農業生產目標, 從而實現農業補貼在環境保護職能中的轉變。
日本將農業清潔生產稱之為“環境保全型農業”。日本在“二戰”之后面臨著巨大的糧食供給壓力, 在人口多、耕地資源匱乏的劣勢情形下, 日本選擇了大量使用化肥和農藥, 使糧食產量維持在供給水平之上, 但這也同時帶來了巨大的環境負擔。1992年, 日本通過制訂一系列政策法規以推行政府主導與公眾配合的互補型農業清潔生產模式[7]。首先, 建立完善的農業認證體系。日本除了建立有機農戶、生態農戶認證體系外, 還建立了“環境友好型農戶”認證, 對該群體從補貼、貸款、稅收等方面給予優惠政策, 提高農戶的收入水平和社會地位。其次, 建立一系列法律法規指導和規范農業生產, 在法律層面上明確了使用農業清潔生產技術的必然性;同時, 建立了公眾配合參與的環境管理機制, 通過索賠權、監督權、知情權和議政權保障了公眾的環境權益, 形成了保護環境的良好社會氛圍。第三, 為充分調動農民積極性, 采取高農業補貼和補貼形式多樣化補償模式, 刺激農民積極主動地參與農業清潔生產。
我國農業清潔生產推廣起步較晚。1992年5月, 我國提出的《中國清潔生產行動計劃 (草案) 》中對工業清潔生產進行了定義和規范;2003年頒布實施的《中華人民共和國清潔生產促進法》擴大了清潔生產的內涵, 將農業清潔生產劃歸其中, 是我國第一部涉及農業清潔生產的法律。該法對農業清潔生產中化肥、農藥、地膜等生產要素的投入、種植和養殖技術、土壤保護、農業廢棄物等做出了原則性的規定, 這對農業清潔生產在我國的推行與發展具有重要的現實意義;2011年11月農業部發布的《關于加快推進農業清潔生產的意見》明確指出:“為實現農產品產地污染防治和提供優質合格農產品的目標, 需要以農業清潔生產技術為依托, 采取在源頭端防患、在過程中把控、在終端治理的方式, 嚴格控制外源污染, 減少農業自身污染物排放”;2015年4月農業部印發《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》中提出以實現“一控、兩減、三基本”為目標的農業污染防治。2017年中央“1號文件”中提出, 要推行綠色生產方式, 增強農業可持續發展能力, 推進農業清潔生產。自此, 我國農業清潔生產有序開展。但與發達國家相比, 我國農業清潔生產還有諸多不足。從立法情況看, 多以引導性、原則性規范為主, 強制性和制裁性法律缺失;從政策上看, 缺乏高強度補貼等激勵措施, 生產經營者很難自覺主動地將農業清潔生產技術應用于生產實踐;從技術和管理體系上看, 我國農業清潔生產還未建立獨立的農業清潔生產技術體系和完備的管理體系, 整體上還處于積極探索階段[8]。因此, 我國農業清潔生產必須將理論落實于實踐, 做到防止源頭污染、合理利用資源、保障食品安全和維護生態環境, 還有很長一段艱難的路要走。
3、我國農業清潔生產發展的困境解析
在農業生產過程中, 當人們享受“科技文明”帶來可觀經濟效益的同時, 大量施用化肥、高毒農藥和各激素類物質造成水污染、土壤板結、土壤結構破壞, 造成土地生產力下降, 引起農業環境污染。隨著經濟發展, “化學農業”和“石油農業”帶來的負外部性和人們日益關注的生態環境與食品安全之間的矛盾日益凸顯, 促使人們開始尋找實現農業經濟、社會和生態共贏的生產方式。
農業清潔生產是解決這項矛盾的關鍵疏導線索。強調污染在農業生產的全過程控制, 以節約資源和能源, 達到污染最小化為目標的農業生產模式。但農業清潔生產作為一種開拓性的傳統農業替代體系, 還有諸多需要解決的問題, 在發展中還面臨著諸如土地、勞動力、資金和技術等方面的生產困境, 市場的“逆淘汰”、產品認證、評價體系和市場監督體制等市場困境, 人才及政府管理等管理困境, 農業生產經營制度、補償機制和政策法規體系等制度困境。農業清潔生產的發展困境見圖1。
3.1 生產困境
農業清潔的生產困境主要體現在土地、勞動力、資金和技術等方面。在農業生產過程中, 農民的利益至關重要, 農民作為“經濟人”, 他們的生產決策主要是依據單位土地面積的利潤率。由于農業清潔生產不用或少用綠色農藥、化肥, 且單位面積土地上用工時間比傳統農業用工時間長, 加之較高的勞動力成本和土地租金, 比傳統農業的產量低、成本高。鑒于資本的逐利性, 農業清潔生產利潤率低導致融資困難。此外, 農業清潔生產需要有先進的技術作為依托, 技術不足是推行清潔生產的“瓶頸”性障礙。目前我國農業清潔生產領域成熟且實用的技術較少, 雖然有不少高校和科研機構研發出一些先進實用的生產工藝和科技成果, 但由于大專院校、科研機構與生產企業、農戶間的溝通聯系不夠, 與生產環節脫鉤, 導致科技成果轉化率低、技術供給不足, 影響了農業清潔生產工作的開展。
3.2 市場困境
農業清潔生產的市場困境主要體現在市場的“逆淘汰”, 未建立產品認證、評價體系和缺乏完善的市場監督體制。當前我國的農產品準入檢測機制尚未建立, 農業清潔生產認證、評價體系尚未形成, 農產品進入市場監管差, 大部分農產品未經任何檢測便可自由進入市場, 導致進入市場的農產品良莠參雜、好壞難辨[9]。在當前情況下, 消費者很難區分產品的品質, 難以實現優質優價的市場原則, 產生了市場“逆淘汰”現象, 導致高價位的清潔產品缺乏銷路, 嚴重挫傷了農民的生產積極性, 理性生產者在利益驅使下, 甚至不愿放棄農業清潔生產方式, 造成市場清潔產品供給不足, 阻礙了農業清潔生產的推行與發展。
3.3 管理困境
農業清潔生產的管理困境主要體現在人才缺乏、政府管理乏力等方面。首先, 農業清潔生產需要系統的知識體系架構, 不僅要了解經濟學、社會學、生態學、環境保護等學科的理論知識, 更需要懂技術、會管理的人才。但從目前我國農業清潔生產現狀來看, 一是農業清潔生產經濟管理人才稀缺。從高校農業經營管理專業課程設置看, 大多是針對農業企業生產、加工、物流等方面的人才培養, 缺乏對清潔生產、食品安全、環境保護等農業經營管理的課程設置和培養方案。二是農業清潔生產技術人才極度匱乏。雖然科研機構和高等院校擁有相關的技術人員, 但并未參與實際的農業生產;從社會培訓機構看, 關于綠色、有機等清潔生產方式的技術培訓也較少。技術和管理等綜合型人才缺乏是農業清潔生產難以深入開展的重要原因。三是政府調動不足、管理乏力。目前我國農戶、農業企業等作為農業清潔生產的主體, 生產缺乏積極性, 農業生產者清潔生產意識淡薄是原因之一, 但政府管理乏力、調動不足是問題的主要癥結。長期以來, 我國農業生產部門主要圍繞農業生產問題進行, 與環保、水利、科技等其他部門的產業鏈人為割裂, 機構重疊、職能交叉, 管理出現越位、缺位與錯位并存, 嚴重損害了行政效率。政府和農民在農業清潔生產上未達成有效共識, 農業清潔生產工作難以推進。
3.4 制度困境
農業清潔生產的制度困境主要體現在農業生產經營制度、補償機制和政策法規體系等方面: (1) 一方面, 我國農村土地分散, 農業生產以分散性小農經營為主, 逐家逐戶傳授、指導和推廣農業清潔生產難度大, 阻礙了農業清潔生產技術和方法的普及[10];另一方面, 單薄的小農戶很難進行清潔生產的資本積累, 特別是在實施農業清潔生產初期需要大量的資金和基礎設施建設投入, 而單個農戶資金匱乏、渠道不暢。 (2) 農民作為農業環境保護的主要參與者和農業清潔生產技術的實踐者, 相比美國CRP和EQIP計劃和歐盟的CC協議等充分尊重農民意愿、保護農民權益的基礎上建立和實施的長效補償機制[11], 我國農業生態補償機制大多是在考慮政府財政支付能力、支付意愿的情況下由政府主導自上而下進行的, 較少考慮農民的個體差異、受償意愿、政策偏好和主體訴求, 阻礙了農業清潔生產的推進。 (3) 政府部門缺乏對農業清潔生產的政策支持體系。目前農業清潔生產存在立法缺陷, 在立法中多是一些附加性質的條文, 這些條文多是指導性、規范性的政策, 缺乏強制性的法律規定[12], 制約著農業清潔生產工作的有序開展。
4、我國農業清潔生產發展的推進路徑
4.1 農業清潔生產體系構建
在我國農業清潔生產處于諸多不利條件的背景下, 本文提出了我國農業清潔生產的體系架構。農業清潔生產是結合生物學、農業科學、經濟學、生態學、管理科學等交叉學科的理論, 結合整個農業生產活動的產前、產中和產后過程, 建立多層次的系統體系架構, 對生產過程中的每一個環節都必須嚴加管控。
在技術體系層面, 主要包括農業信息技術體系、生產標準與生產技術體系、綜合防治體系、產品質量檢測技術體系、耕地質量保護體系等。在生產標準與生產技術體系層面, 主要包括農業生產環境、投入品、產出品的生產技術標準和評價指標體系, 以及生產、加工、流通中的審核程序與辦法。無論從技術到管理層面都需要制定嚴格的技術標準和評價指標, 這是提升農產品質量安全、增強市場競爭力的基本前提。農業信息技術是利用現代高新技術改造傳統農業的重要途徑, 如龐大的專家系統, 具備從作物育種到施肥灌溉、田間管理、病蟲害防治再到管理經營等專家決策支持系統, 為農業生產、經營和管理提供信息查詢、技術咨詢、自動調控和決策幫助等多項服務, 特別是“3S” (“RS”、“GIS”、“GPS”) 技術的應用, 精準定位、精確定量, 種子、農藥、化肥等農業資源的利用率大幅提高, 農業產量得到提升, 環境污染得以控制。
農業信息技術是現代農業的重要支撐和標志, 在生產過程中必須建立綜合防治技術體系, 強化生產過程的農事操作, 采用保護性耕作措施, 如使用生物農藥、生物肥料、可降解地膜、病蟲害的生物防治技術等, 最大限度地有效利用和節約資源, 減少廢物總量, 降低對人體健康和環境破壞的風險, 在產后加工、貯運、銷售等各個環節, 嚴格管控有毒有害制劑的使用。建立完善的農產品質量安全檢測體系是保證農產品“從農田到餐桌”全程質量管理的重要技術保障。清潔的產地環境和良好的耕地地力是農產品源頭污染防治的關鍵點[13]。農業生產的農業廢棄物一般包括農業秸稈、廢棄地膜、農產品加工廢棄物等是造成農業清潔生產源頭污染的主要原因, 建立耕地質量保護體系應包括農業廢棄物處理和耕地地力恢復體系, 形成產業循環思路, 如進行殘膜回收、秸稈資源化等良性循環的農業生產;同時, 按照標準化生產指標體系對污染土壤進行生物、化學、物理修復, 培育肥沃健康的土壤, 確保農業再生產過程的安全有效。
在管理體系層面, 包括上述技術體系中的生產標準與生產技術和信息技術體系 (圖2) , 兩者在管理體系中占有重要的位置和作用;同時也包括宣傳教育體系、生產管理體系、法律法規體系和科技服務體系。首先, 農業清潔生產是對傳統農業的技術革新, 許多新思想、新理念需要通過宣傳教育傳播到各行為主體中去, 建立健全的宣傳教育體系, 對農業清潔生產的發展具有重要作用。其次, 在清潔生產的過程中各行為主體既需要自我約束, 更重要的是建立經營管理體系, 特別是在整個生產過程中對各指標執行的監測與管理, 需要法律法規監督體制的完成。此外, 健全農業清潔生產科技服務體系是保障工作開展的重要措施。一方面, 建立農業清潔生產技術推廣組織機構, 提供技術支持, 推動科技成果轉化;另一方面, 組織社會力量開展綜合服務, 充分發揮各部門的作用。
4.2 農業清潔生產發展的路徑選擇
我國農業清潔生產面臨著生產、市場、管理和制度等諸多困境, 只有建立起完善的體系架構, 農業清潔生產工作, 才能按章有序地發展。在構建農業清潔生產系統框架以后, 本文從理念宣傳、教育培訓、政策制定、體系建設和市場完善方面提出我國農業清潔生產的路徑選擇。
加強農業清潔生產和消費的推廣力度:農業清潔生產是現代農業生產模式的組成之一。農業清潔生產創造的生態效益和社會效益甚至超過其自身創造的經濟效益, 具有較高的溢出效應。農業清潔生產雖然在解決“化學農業”對生態環境造成污染的問題上有著極佳的效果, 但是不同群體對農業清潔生產的認知不同。研究表明, 受教育程度和所居住城市的經濟水平與對農業清潔生產的認同度具有正相關關系[14]。這就需要有關部門和媒體加強農業清潔生產和消費的推廣力度, 提高各級領導對農業清潔生產的認識, 保證農業生產人員的業務素質, 讓農民和農業企業自愿進行農業清潔生產。同時, 積極引導市民對農業清潔生產產品的認知和消費, 將生產和消費相結合起來, 形成農業清潔生產的良好社會氛圍。
培育農業清潔生產專業型人才:農業清潔生產作為一種打破“石油農業”的現代農業經營模式, 無論從要素投入, 農產品的生產、加工、流通和消費等環節都需要大量的專業型、管理型人才, 但目前我國的專業劃分和培養模式不具備培養這種復合型人才的條件。因此, 各政府和相關部門應開展多渠道、多形式的培訓, 加大農村財政支持力度, 成立農業清潔生產培訓基地, 建立完善的教育培訓體制, 對培訓合格人員頒發培訓合格證書。從長遠的角度看, 應在各高職院校設置農業清潔生產相關專業, 培養該領域所需的復合型人才, 努力實現農業污染防治由被動治理轉向主動防治的戰略目標。
制定優惠政策和激勵機制, 扶持農業清潔生產:農業生產本身決定了自身具有較高的自然風險, 而農業清潔生產的風險性遠高于“石油農業”, 這極大地影響到農戶作為“理性經濟人”的經濟決策。因此, 利用政策引導和推動, 對農業清潔的推廣具有決定性的作用。首先在資金方面, 各級農業金融機構要給予適當傾斜, 簡化貸款程序, 降低農業清潔生產貸款利息, 鼓勵各類銀行加大對清潔農業信貸的支持力度[15];其次在農業補貼方面, 加大農業清潔生產使用的農藥、化肥、農機具等資金補貼、農業清潔生產產品認證費用減免等, 同時加大農業保險補貼金額, 刺激農民自愿進行農業清潔生產[16];第三, 農業清潔生產除了需要政策上的引導和扶持外, 還需要高校、科研機構等非營利性組織給予技術支持, 為農業清潔生產提供持續發展的動力, 激勵農民主動進行農業清潔生產。
加強基礎研究, 逐步完善農業清潔生產體系:農業清潔生產是一種對技術和管理要求都極其嚴格的農業生產模式。我國發展農業清潔生產發展時間短、研究內容不完善, 目前仍然沒有一套完整的評價體系和方法指導農業清潔生產的推行, 因此重點研制農業清潔生產的技術體系和管理體系, 制定出一套適合我國當前發展水平和發展潛力的指標體系, 是指導農業產業參與者推行農業清潔生產的重要內容。
培育農業清潔生產市場主體, 完善市場監督體制:由于農業清潔生產的高投入和高風險性, 農民個體分散經營的道路困難重重。發達國家發展現代農業多是通過建立以農民為主體的合作社形式推進, 因此努力培育農業清潔生產市場主體, 如農民合作經濟組織、龍頭企業等, 對推進農業清潔生產有著重要的示范作用。此外, 農業清潔生產是一個多層面、多方位的系統工程, 需要嚴格的市場監督管理體制。目前我國關于農業清潔生產的法律、法規尚不完善, 缺乏明確的獎懲規定, 需依據國情, 認真制定完善法律法規, 建立市場監督管理體系, 為農業清潔生產的推行創造制度條件。
中國鄉村發現網轉自：資源開發與市場2018年06期
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