推動集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場不僅是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性前提，也是打破城鄉(xiāng)二元體制、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的基礎(chǔ)性工程。從2003年中央首次提及“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”，到十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，再到2015年2月27日全國人大常委會通過決定暫時調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定的歷程不難看出，中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益重視。但當(dāng)前各地開展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要側(cè)重的是實(shí)物流轉(zhuǎn)，而對指標(biāo)交易的關(guān)注不多。
所謂“指標(biāo)交易”是指，集體建設(shè)用地使用權(quán)人不直接轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地，而是先將該建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，再將其因復(fù)墾而獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)通過市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。基于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場發(fā)育程度不同，以及土地自身固有的不可移動性特征，筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然表現(xiàn)為實(shí)物交易和指標(biāo)交易兩種模式。
指標(biāo)交易有利于地利共享和耕地保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
必須看到，土地因其固有的不可移動性決定了其在經(jīng)濟(jì)價值的實(shí)現(xiàn)上是存在重大差異的。比如，城市及其郊區(qū)的土地價格可高達(dá)千萬元每畝，且市場需求很大，但偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地不僅價格偏低，甚至根本就沒有市場需求。可見，區(qū)位因素是建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要因素，距離城市越近流轉(zhuǎn)越活躍，反之亦然。
就此而言，如果只是簡單地放開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那很可能會出現(xiàn)馬太效應(yīng)——城市郊區(qū)的土地價值激增，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價值仍然無法獲得有效實(shí)現(xiàn)。所以，單純放開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對絕大多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言并無實(shí)益，甚至還會在城鄉(xiāng)差別之外，誘發(fā)出新的不同農(nóng)村地區(qū)間的差異。當(dāng)然，土地的不可移動性、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同及其對建設(shè)用地需求的差異，都只是說明以實(shí)物形式表現(xiàn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式有其適用條件，卻并不意味著偏遠(yuǎn)地區(qū)的集體土地就失去了市場價值實(shí)現(xiàn)的可能。在土地用途管制的背景下，遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村的建設(shè)用地“有地?zé)o市”的困境完全可以通過用地指標(biāo)機(jī)制的合理運(yùn)用獲得破解。
申言之，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村集體可對其建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，進(jìn)而將復(fù)墾取得的用地指標(biāo)在指標(biāo)市場上進(jìn)行交易，最終實(shí)現(xiàn)其土地價值。
另外，在人多地少的國情下，一旦允許集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，就難免會因利益誘惑而對耕地紅線帶來沖擊，從而威脅糧食安全與生態(tài)安全。而傳統(tǒng)的農(nóng)用地保護(hù)措施忽視了農(nóng)地農(nóng)用的市場價值，并不足以形成對農(nóng)地農(nóng)用的有效激勵。因此，未來集體建設(shè)用地制度改革的方向應(yīng)當(dāng)是集體建設(shè)用地實(shí)物與建設(shè)用地指標(biāo)交易的雙輪驅(qū)動：前一模式用來解決城市近郊或某些具有特殊區(qū)位優(yōu)勢農(nóng)村的土地市場化問題，側(cè)重于區(qū)位租的實(shí)現(xiàn)；后一模式則用于管控建設(shè)用地的總量，并解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)問題，側(cè)重于管制租的分配。引入指標(biāo)交易后，任何新增建設(shè)用地都必須先行通過指標(biāo)市場購得土地開發(fā)權(quán)，才能進(jìn)行具體的開發(fā)建設(shè)。這樣一來，偏遠(yuǎn)或中西部地區(qū)的集體建設(shè)用地也可以通過出售其開發(fā)權(quán)來縮小其與城市郊區(qū)和東部地區(qū)的差距。
還要看到，一旦集體建設(shè)用地指標(biāo)的市場價值被充分挖掘出來，還可激勵村民進(jìn)行土地整理、盤活存量建設(shè)用地，解決我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的問題。所以，基于城鄉(xiāng)融合、地利共享和耕地保護(hù)的要求，集體建設(shè)用地的市場化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建也須從實(shí)物和指標(biāo)兩個模式入手——不僅要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地實(shí)物流轉(zhuǎn)市場，而且要逐步構(gòu)建全國統(tǒng)一的指標(biāo)交易市場，唯有如此，才能真正全面助推鄉(xiāng)村振興。
逐步構(gòu)建全國性指標(biāo)交易市場實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)
近年來，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡的思路下，我國一些地方也開展了指標(biāo)交易的探索，從而形成了一條從“宅基地?fù)Q房”“掛鉤”項目到地票交易的發(fā)展路徑。特別是成渝兩地開展的“地票交易”試點(diǎn)，不僅延續(xù)了傳統(tǒng)建設(shè)用地指標(biāo)管理模式對建設(shè)用地總量進(jìn)行宏觀控制的功能，而且還創(chuàng)造性地賦予指標(biāo)以可交易性，實(shí)現(xiàn)了土地資源的總量可控和調(diào)配靈活，是落實(shí)十九大提出的“要素市場化配置”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的重要探索。但各地現(xiàn)行試點(diǎn)的指標(biāo)交易都要求在當(dāng)?shù)胤忾]進(jìn)行。比如，國務(wù)院就曾專門要求重慶的地票交易制度“封閉運(yùn)行、暫不推廣”。
短期來看，考慮到指標(biāo)交易制度的不甚完善，因而在試點(diǎn)初期采取封閉做法是可以理解的。但在指標(biāo)交易制度不斷完善后仍然將其局限于某一地區(qū)，顯然與指標(biāo)交易制度內(nèi)含的市場化導(dǎo)向相違背。市場的發(fā)展和深化勢必會要求突破地區(qū)限制，進(jìn)而形成全國統(tǒng)一的指標(biāo)市場。
從理論上講，指標(biāo)交易制度出現(xiàn)的前提就是我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置上的嚴(yán)重失衡：城市建設(shè)用地緊張，但農(nóng)村建設(shè)用地卻浪費(fèi)嚴(yán)重。顯然，這一前提并非獨(dú)為某一地區(qū)才具備。有調(diào)查顯示，目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地為2.48億畝，占全國建設(shè)用地的51%，而且，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，人均居民點(diǎn)用地高達(dá)229平方米，“散、亂、空”現(xiàn)象比較普遍。因此通過土地整治來獲得用地指標(biāo)，并在全國范圍內(nèi)進(jìn)行配置有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
而從長遠(yuǎn)來看，通過占用耕地來滿足我國工業(yè)化、城市化建設(shè)的需要也必定是無法持續(xù)的。特別是在中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)確保18億畝耕地紅線的前提下，因工業(yè)化、城市化而新增的建設(shè)用地缺口，顯然就只能依靠內(nèi)部挖潛了。在此背景下，通過復(fù)墾富余的集體建設(shè)用地而獲得用地指標(biāo)就成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的重要路徑。與此同時，將指標(biāo)交易的范圍局限于某一地區(qū)也會影響指標(biāo)市場的活躍度，進(jìn)而不利于指標(biāo)價值的充分實(shí)現(xiàn)。
我們知道，指標(biāo)交易背后的經(jīng)濟(jì)機(jī)理在于將土地價值偏低的農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)利通過市場途徑置換到土地價值更高的其他地區(qū)。然而，一個明顯的事實(shí)就是，當(dāng)前我國土地增值的空間主要還不是在一個市域范圍之內(nèi)的農(nóng)村和城市之間，更在于內(nèi)地和沿海之間、小城鎮(zhèn)和大城市之間。從東中西部地區(qū)來看，建設(shè)用地邊際產(chǎn)出超過1000萬元/公頃的省份有12個，其中東部地區(qū)占7個，東部地區(qū)的新增建設(shè)用地邊際產(chǎn)出最高，平均值為1452.05萬元/公頃，是西部地區(qū)的2倍多。可見，我國目前不僅存在城鄉(xiāng)差距，更有東西差距的問題。但目前的指標(biāo)交易制度卻都只能實(shí)現(xiàn)某一地區(qū)內(nèi)部的城市反哺農(nóng)村，這不僅對未開展指標(biāo)交易試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村不公平，因?yàn)樗鼈儫o法借由指標(biāo)交易獲得增值收益，而且對于試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村也有不公，因?yàn)榈赜蛳拗茖?shí)際上也制約了指標(biāo)的增值空間。
比如，浙江嘉善天凝鎮(zhèn)的100畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的交易單價已經(jīng)達(dá)到了100萬元/畝，明顯高于目前成渝的地票價格水平。可見，允許跨省的指標(biāo)交易，并逐步建立全國性的指標(biāo)交易中心，不僅可以最大限度地發(fā)現(xiàn)用地指標(biāo)的真實(shí)價值，而且還有助于實(shí)現(xiàn)土地資源在全國范圍的優(yōu)化配置，對城鄉(xiāng)與東西部地區(qū)均有益處，屬于增量改革，值得推進(jìn)。其實(shí)今年的中央一號文件已經(jīng)要求建立“新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。而今年的《政府工作報告》則進(jìn)一步要求，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。可見，構(gòu)建全國性指標(biāo)交易市場，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)也是符合中央精神的，應(yīng)當(dāng)抓緊落實(shí)。
（作者系西南政法大學(xué)“十九大”專項項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與我國土地制度的現(xiàn)代化研究”負(fù)責(zé)人，市場交易法律制度研究基地副主任、教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報 2018年05月30日
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