摘要：精準治貧與社會救助均為我國反貧困制度建構中的重要維度，兩者既有邏輯同構的聯系又有碎片分化的區別。在國家治理體系與治理能力現代化的背景下，基于差異化的運行機制、政策標準、政策屬性，兩類政策體系交叉、重疊且困囿于“碎片化”的局面，限制了我國貧困治理能力的有效發揮。有關部門亟待將兩者進行政策銜接，促成政策整合從而形成制度合力。從公共政策的沖突與協調角度分析兩項政策異同點，推進制度整合是國家治理能力提升的客觀要求，整合社會救助與精準扶貧兩項反貧困基礎性政策，發揮“大國社會保障”集中力量辦大事的積極作用，以期增強人民福祉。
關鍵詞： 精準脫貧； 社會救助； 政策銜接； 碎片化； 整合治理
基金項目： 重慶市社會科學規劃項目（2015QNSH16）；教育部基金項目(14YJC840004)
一、問題的提出
精準扶貧政策與最低生活保障政策同構于反貧困政策之中，在反貧困治理領域發揮重要作用。從政策的本源來看，精準扶貧與最低生活保障兩類反貧困政策是針對不同群眾基礎需求的有效回應而設立的，隨著政策的發展與變遷兩類反貧困政策在一定程度上出現了政策疊加的現象，制約了政策實施的執行效率。第一類為最低生活保障政策，自20世紀90年代首先在上海試點，經過二十多年的發展到2014年國務院頒布《社會救助暫行條例》，最終建立并推廣全國形成社會救助制度，初步形成了我國社會救助體系；第二類為扶貧開發政策，改革開放之前原有的扶貧開發與我國農村救濟政策是混為一體的，1978年以后扶貧開發政策正式從農村救濟中剝離出來，經過一定時期的經驗積累，國務院在1986年成立了扶貧開發小組，并于2014年提出精準扶貧綜合性全面攻堅頂層設計戰略。自此兩類政策在同一時空貫序上推移變遷，出現了政策覆蓋、人群重疊、發揮功能重合等問題，加之兩類政策差異化的政策標準、運行機制、政策屬性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我國政府反貧困治理能力的有效發揮。因此將兩類反貧困政策體系進行政策銜接，整合反貧困政策以形成制度合力，此舉無疑可提升社會保障制度的運行效率。
精準扶貧重在精準治貧，精準治貧與社會救助是實現國家治理現代化進程中重要的反貧困公共政策組合機制。兩者作為不同的政策執行工具，自然側重于不同的政策目標。如若兩項反貧困政策尚未建立有效銜接機制，會造成國家治理效能缺失以及具體執行效率的低下，例如精準治貧與農村最低生活保障制度的認定標準存在差異，讓基層的工作人員在實際操作上產生了困惑。做好兩者的銜接需要統籌推進，實現形式與內涵、思想與實踐上的同一性。
從公共政策價值理論(Theory of Public Value)看，農村最低生活保障政策與精準治貧政策存在著錯位發展、重復建設、效率低下等問題，其根本原因為兩者差異化的價值取向。公共政策價值理論的核心觀點認為價值取向是政策最根本的規定范式，公平與效率是公共政策的基本價值。公共政策的價值取向直接影響著政策的內容和結果，例如精準治貧的政策績效評估目標是指標脫貧，而引起扶貧政策在操作中出現的“精英網捕”、“權力尋租”等現象，政策價值取向有可能造成“撇油花”——基層政策執行組織和執行者可能集中選取最容易實現小康及脫貧的資格申請人。故筆者致力于呈現出兩者在政策中的價值取向差異點，從學理上分析兩者銜接的可能性，并嘗試提出政策銜接、制度整合的可行策略。同時，對在政策實施過程中表現出的項目對接不夠、政府部門有效銜接缺位、信息共享機制尚未健全、效率低下等“碎片化”問題予以回應，將兩者進行有效銜接以期增強國家治理效率，推進國家治理體系與治理能力現代化建設。
二、社會救助與精準治貧政策整合銜接的可能性
社會救助制度是社會保障安全網的“網底”，對生活難以為繼或遭遇突發狀況的底層貧困人群發揮著不可或缺兜底性質的保障作用，應充分發揮社會救助制度反貧困安全網的兜底作用 。社會救助制度在不同時代背景下有著不同時空序列的詮釋，制度的設計、模式的選擇都映襯著時代烙印。在貧困治理過程中，精準治貧與社會救助制度具有交叉、重合的部分，特別是農村最低生活保障制度與精準治貧存在公共耦合 。兩者在治理邏輯上契合、路徑上趨同、層級上交互的作用，在國家治理體系與治理能力現代化背景下，精準治貧等扶貧開發政策與社會救助制度反貧困政策相銜接，集中力量消滅貧困，因而社會救助制度也就烙上了反貧困的時代烙印。
（一）社會救助與精準治貧邏輯同構
社會救助作為社會保障網底，發揮著基礎性牢固基石的作用，一方面社會救助制度包含對于社會主體遭受自然災害、失去勞動能力或發展型可行能力低下的低收入公民提供生存保障，以及發揮物質或精神層面基礎性的援助功能；另一方面社會救助也包含其雙層價值功能導向的脫貧目標。反貧困進程面臨三個階段的任務：一是貧困削減；二是貧困減緩；三是貧困消除。貧困削減主要體現在貧困規模和貧困總量的衡量尺度；貧困減緩體現的是速率的控制尺度；貧困消除通常指的是貧困經濟指標到達理想狀態下的動態平衡，外化為反貧困治理的扶貧舉措。兩類政策由于覆蓋主體重疊與反貧困目標契合等共同點，在一定程度上使得制度的銜接成為可能與可及。我國社會保障制度處于形塑期，社會救助制度和精準脫貧互嵌于反貧困戰略之中產生了復雜性治理、模糊性治理的交互作用，這種交互作用具有一定的風險性，且交互風險的客觀存在增加了底層貧困個體與家庭脫離貧困狀態的社會成本，增加了其獲取脫離貧困所需社會資本的現實難度。因而從整體上看，社會救助與精準脫貧在兩者共同型構于反貧困治理邏輯之中，既面臨著路徑依賴式的固化風險，又在社會變遷之中需要應對轉型期所演化而生的新風險。依此而看，精準治貧與社會救助的精準對接、有效銜接邏輯同構于變遷急遽的風險社會之中。
（二）轉向超越剩余型福利制度模式發展路徑
我國的社會保障是基于“大社保觀”理念下建構的制度模式，世界上有一些國家是“大福利觀”的社會保障發展理念。發達國家社會保障發展理念的演化路徑各不相同，甚至是同一個國家在不同時期的模式也不同，像英國濟貧法最開始只關注最貧窮的群體，英國第二次世界大戰后所推行的社會保障與保健就覆蓋了全部標的人口。在社會福利制度模式范圍內研究多維貧困，研究者把貧困與福利制度模式進行關聯性研究，政府對待社會底層貧困人群所提供的兜底性質的服務也被劃分為具有不同特征的福利制度模式。美國學者迪尼托（Diana M.DiNitto，2016）將貧困定義表現為福利匱乏 ；森（Sen，1985、2001）認為部分福利與其本身收入水平相關聯，部分福利如國防等則與收入貨幣無強關聯 。若在所考察的貧困對象中在W個社會保障指標上出現或者同時存在匱乏的狀態，該對象在學理上被稱為W維貧困（多維貧困），即福利在W個維度貧困上關聯。在我國，如若生存型治貧對象通過“扶智”重新塑造其可行能力來實現脫貧，銜接發展型治貧發展路徑，剩下的無發展能力的治貧對象唯有銜接社會救助制度防止貧困惡化，在此過程中蒂特馬斯（Titmuss，1974）指出若不能對社會問題加以控制，就會導致社會困苦（social privation） 。從工具理性和目標取向來看，我國社會政策的發展路徑也會經歷從剩余型社會福利模式向制度型福利模式的轉變。在國家治理體系現代化背景下，前者屬于選擇式救助福利模式，后者屬于普惠式的福利模式。目前的社會救助模式屬于選擇型救助模式，精準治貧屬于“剩余型”扶貧發展階段，兩類政策共同向發展型社會救助政策和發展型治貧政策過渡，最終實現共同富裕的目標，因此兩者存在公共耦合屬性。
（三）社會救助與精準治貧的交互范式
一方面，為了避免社會救助制度和精準治貧反貧困政策對自我保險與商業保險產生“擠出效應”（Crowding Out Effect） ，救助適度以及適度扶貧的觀念應該引入主客體分析因素，將對人的救助、扶助更多地引導為對反貧困對象可行能力 的開發；加之社會救助是把生存或生活最困難的群體作為救助對象，社會救助制度中的救助體系和社會救助項目要與多層次的救助目標、救助需求相匹配、相融合。精準治貧也構建了相同的或有交叉重疊包含關系的反貧困項目、反貧困目標、反貧困體系、反貧困制度，進行匹配性分類與整合。兩者的交叉、重合產生交互作用，為相互的整合提供了可能性，達到資源配置的有效分配，向帕累托最優（Pareto Optimality） 的理想狀態趨近。另一方面，從反貧困政策來看，由于社會救助制度本身就預設了不同的救助層次，制度設計、模式選擇因地制宜、因人而異，且模式選擇在不同地區的實踐也面臨差異化的排列組合。同時，在救助層級上也預設了經濟指標和標準（排他性），故而社會救助的目標也應該分為不同的層次和屬性。從現代的反貧困政策來看，社會救助、精準治貧無非是對特定貧困狀態的一種回應，故而其包含了救濟和脫貧雙重價值屬性，前者屬于其基礎的保障屬性，后者屬于其高階的反貧困功能，兩者存在精準治貧的整合“銜接點”，從而使得單獨的兩個救助范式抑或是扶貧范式轉化為交互整合的反貧困范式。
三、社會救助與精準治貧的“碎片化”困局
新時期，我國社會救助制度依然面臨較大的考驗。社會救助領域在政策模式、政策層次以及政策區域（城鄉）上都存在著巨大的差異，表現為地區間、項目間銜接的不平衡，這就使得原本以社會正義為目標的社會救助變成了社會不公的源頭 。扶貧政策在實施過程中也面臨類似的“碎片化”問題，如社會救助政策與扶貧政策存在重復建設、覆蓋人群重疊、信息壁壘、條塊分割等問題，為此有關部門須整合政策的“碎片化”，以提高反貧困政策實施的運行效率。以社會救助制度中最為普遍的最低生活保障制度為例，與精準扶貧政策進行對比，可以顯著區分兩類政策類型的“碎片化”狀態，如表1所示。
（一）社會救助與精準治貧標準“碎片化”
一般來說筆者將貧困對象分為四種類型，第一種類型X僅為低保對象；第二種類型Y僅為建檔立卡的扶貧對象；第三種類型Z為建檔立卡的扶貧對象、低保戶，即“Ｘ＋Ｙ”；第四種為非X且非Y。救助對象、扶貧對象指標確認環節有兩套指標確認體系。假設某村的A某（低保邊緣戶），既是扶貧對象，也是亟待被救助的社會救助對象，基于上述A某，其差異源于當地扶貧線與當地最低生活保障線兩線標準不一，如若兩線有高有低，即可說明上述A某和當地村組織所面臨選擇困境以及兩類政策有效銜接的必要性。從區域上看，東部、中部、西部地區在最低生活保障制度的救濟標準和精準脫貧領域的濟貧線存在不平衡，形成了一些地區的農村低保線比濟貧線高，另一些地區農村最低生活保障線低于濟貧線，“兩線分離”是政策存量沖突的特殊形式。識別標準差異會造成一些省份的救助標準與扶貧標準不一致，如甘肅省天水市2017年3月發文將農村低保標準提高到3500元，達到國家脫貧線標準，一、二類對象每人每月補助水平分別由去年的285元、249元提高到292元、275元 。通過計算可發現兩類政策存在標準“碎片化”的客觀事實。
（二）社會救助與精準治貧識別對象“碎片化”
救助對象、扶貧對象的識別標準不同，扶貧對象的識別是較為復雜的。概而言之，對象識別需要以基層民主評議和建檔立卡來實現。基層民主評議的辨別錯誤率較高，故而采用社會參與監督、公示制度等程序增加精準度。扶貧對象的識別標準參照概率抽樣方法基于各個省份的總人口進行推算，再通過分級、分層指標配比，由上至下從省至村到戶，層級推進，瞄準對象逐級下移，再通過村級民主評議，各級審核、審批再次確認并最終對其實施精準脫貧。精準脫貧的幫扶對象識別是基于比較家庭收入線與屬地管理的扶貧線的結果，識別結果建立在前者低于扶貧線的基礎上，但又不拘泥于線的劃分，還會綜合考察該戶的教育水平、就業狀態、身體狀態、住房占有量等因素。低保對象與扶貧對象識別的方法既有相同之處也存在明顯差異 。最低生活保障制度的核準要嚴苛于扶貧識別標準，其在動態性、周期性等方面基本做到了“動態進入、動態退出”；城鄉農村最低生活保障的救助只要符合國家規定要求即可，不受名額限制，若符合家庭年人均收入低于當地最低生活保障標準條件的均可到當地鄉(鎮)政府申請享受低保待遇，遵循動態納入和動態退出平衡機制。
（三）社會救助與精準治貧信息“碎片化”
精準治貧與社會救助制度銜接存在明顯的信息不對稱，部門利益博弈使銜接存在裂縫點，各個部門尚未建立持續有效的信息溝通機制，信息訪問、信息傳輸斷裂。審核救助對象與扶貧對象的車輛購置信息需要通過公安部門獲取，公安和民政部門通過銀監系統可核查貧困戶申請對象的儲蓄賬戶信息，審核婚姻情況需要通過民政系統，繳稅記錄、保險購買記錄、工商登記經辦信息、公積金還有房產信息等都分別需要到相關的部門獲取信息。其中除民政部門與公安部門形成了非制度化信息共享外，其他部門信息都尚未聯通，信息不對稱對低保和扶貧審核與識別上造成了障礙，在信息技術層面形成了天然信息壁壘。同時，信息銜接不暢通加之部門條塊分割，尚未形成機制、政策、制度合力，不利于信息整合與凝聚。救助、扶貧瞄準精度的提高伴隨著管理成本的上升，村級瞄準和貧困戶瞄準的成本在不斷增加，并且任何瞄準機制都面臨著信息失真、激勵錯誤、方法無效、污名化和社會歧視、管理成本過高等方面的挑戰，不當的瞄準機制產生的危害要遠遠高于無瞄準機制。有研究者指出，精準扶貧中由于信息不對稱出現了對貧困戶的排斥現象，如精準識別環節對貧困人口規模的人為限定形成的規模排斥；集中連片扶貧開發對片區外貧困群體的區域排斥；以及自上而下的貧困村和貧困戶識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等 。由此可見，兩者有效銜接需突破信息不對稱、不暢通瓶頸。
（四）社會救助與精準治貧考核績效“碎片化”
精準治貧和社會救助政策議程中存在雙重委托代理關系，一重委托代理為“中央-地方政府”委托代理，另外一重為“地方政府-當地居民”委托代理。社會救助政策傳遞過程是實施屬地管理的，體現第二種代理關系；精準扶貧是縱深關系的扶貧，體現第一種代理關系。救助以現金為主要手段，扶貧是綜合式資源扶貧，前者為持續性的制度，扶貧是具有階段性、整體性特征。威爾遜認為在政策實施過程中存在可計量的任務“驅逐”不可計量的任務 ，績效指標具有強烈的價值導向與行為引導功能，量化的績效指標將誘導政策實施者將注意力集中放在可計量的、有價值的活動中，依據價值目標進行分類甚至分層以決定優先順序。政策實施中是否依存價值排序，中央逐級授權，不僅指標逐級下放，授權也下移，村級組織單位在篩選、確認過程中存在挑選脫貧能力相對強而計量指標任務易實現的扶貧戶作為扶貧對象（“撇油花”），即威爾遜所謂的“驅逐”。這種“驅逐”會催生新的不公平現象，可能使一部分人群應該被納入卻沒有被完全涵蓋。精準治貧政策價值排序突出第一層代理關系，社會救助價值排序突出第二層關系。在第一層委托代理關系中，精準治貧績效考核主要體現在脫貧指標上；而在第二層委托代理關系中，社會救助績效考核集中在救助對象的識別和退出機制上，兩重委托代理關系著力點不一致影響著政策實施的效果與政策銜接效率。
四、社會救助與精準治貧政策的整合路徑
轉型期扶貧和社會救助作為反貧困領域的兩個重要組成部分，在功能發揮、覆蓋對象、審核程序等方面有交叉、重合，在一定程度上降低了國家治理的效率，未來，強化保障、有效銜接、編密織牢安全網絡是發展方向，兩者的有效結合應堅持功能分化、制度整合的總體性原則，構建整合治理型社會保障制度。
（一）兜準托底的網：編密織牢社會救助反貧困安全網
編密、織牢反貧困安全網，把社會救助與精準治貧作為反貧困安全網的子系統，剔除兩者重復建設的部分，做到兩者的有效銜接。
一是編密織牢社會救助反貧困安全網。社會救助政策較之精準治貧政策范圍要小，兩者的銜接、整合不是要“小魚吞大魚”，而是把功能單一的政策適切整合為高效的反貧困安全網絡。統籌社會救助與精準扶貧的經濟效應，若是貧困戶單獨享受最低生活保障救助，這等于受助者增加的收入以100%稅率課稅 ，有可能造成貧困對象工作激勵的“負激勵”。兩項政策的有機結合好比兩項制度的自助與他助，形成了激勵、協調的補差機制，并以反貧困安全網作為兩者銜接的范式轉移(Paradigm shift) 。亟待進一步暢通與統籌相關部門與相關制度的政策銜接，將發展體制、運行機制和制度模式協調、優化，整合反貧困政策的運行平臺，使得扶貧、救助和預防等不同領域的政策工具在反貧困組合中無縫銜接，增強弱勢群體抵御社會風險承受能力，以期發揮制度合力。
二是避免“疊加效應”。我國城市最低生活保障制度現已成為很多社會救助和扶貧開發的標準與樣本，這樣一方面可以提高審核效率，但是更多地是形成了一種社會福利制度的疊加，概念含糊的遞增性困境相伴而來 ，造成“低保”標簽化，不利于反貧困安全網與兜底作用機制的有效發揮。為此需要進一步優化制度，祛除附著在低保制度上的“捆綁式”福利，如老年人和殘疾人等特困人員。讓社會救助回歸本有的功能和屬性 。避免福利疊加、效率缺失，需將兩者進行政策銜接、程序順暢、制度整合以加快社會保障轉型期制度定型。
三是形成梯度階梯銜接有序整合治理。從我國“大社保”制度進行整合治理，從“收入型貧困”轉向“支出型貧困”治理模式，防止代際貧困。廣西壯族自治區探索了一條漸進式的銜接路徑，為確保穩定脫貧，對于通過扶貧支持政策實現脫貧的農村低保家庭，各地明確在6－12個月的過渡保障期內可以繼續享受低保與扶貧相關政策，直到穩定脫貧后再退出低保。筆者認為在政策梯級銜接上，社會救助應發揮反貧困兜底功能，銜接社會保險（養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險、失業保險）、社會福利（老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等），從低層次到高層次的梯級保障層級，在理想狀態下兩者有效銜接社會救助托底線，精準扶貧更多從扶“智”上或產業扶貧、就業、項目等開放式扶貧方面做銜接，形成統籌特困人員供養、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、扶貧資源梯級反貧困安全網絡，如三峽庫區貧困縣在制度層面完善低保家庭其就業救助幫扶機制，銜接救助對象與反貧困人群可行發展能力，發揮其有效功能，促進社會救助與精準治貧公平與效益最大化。
（二）統籌分離的線：從“脫序斷裂”到“共建共享”
目前，在改革轉型攻堅的特殊時期，救助標準和扶貧標準線可按照就高不就低的原則，在扶貧線高于救助標準的地區，以扶貧標準為依據提高農村最低生活保障標準；在救助標準高于扶貧線的地區，以農村最低生活保障標準為依據提高扶貧標準，達到標準的協調統一。
一是實現“兩線合一”。將農村低保線與濟貧線進行吸納性統籌，即低保線低于濟貧線的地域，提高低保線標準至濟貧線同一標準，反之亦然。這種做法在部分貧困區已經開始實施并取了前期的經驗成效。將有意愿脫貧的和有條件脫貧的低保戶納入建檔立卡戶，享受扶貧幫困政策；將低保戶的動態調整和精準脫貧的建檔立卡銜接，從而增加了兩者在覆蓋對象上的重合度，按照程序將建檔立卡扶貧對象中完全或部分喪失勞動能力、無法脫貧需要社會保障兜底的貧困人口全部納入農村低保范圍，并精準識別低保對象。統一政策、統一標準，嚴格審核把關 。
二是扶貧開發銜接醫療救助。貧困戶因病致貧返貧是新風險演化支出型貧困主要的群體。在美國醫療安全網（Health Care Safety Net），每一個公民在生病以后都可以到任意一家公立醫院、急診機構及社區衛生服務中心接受診治。受美國聯邦法律 的約束，這些醫療機構將為所有就診患者提供必要的醫療服務，無論其是否有能力償付相應的醫療費用。對于無法償付的費用，這些機構將通過政府的稅收補償、醫院之間自發建立的“無需補償醫療池”(uncompensated care pool) 以及其他方式進行抵扣 。醫療救助層面需要進一步提高救助水平，探索構建社會支持機制與家庭支持機制，并對在此基礎上擴大對生活困難、重大突發疾病等困境人群的制度性救助，發動慈善組織以及愛心公眾實施公益眾籌；擴大對重大疾病醫療救助申請的宣傳與政策學習，構建國家與社會層面協同的精準扶貧與社會救助有效銜接機制。需要鼓勵和資助貧困戶積極參與新農合，提高報銷比例和報銷封頂線，貧困人口能夠充分地利用政策抵御風險，降低致貧率和貧困發生率；積極籌建重大、特大疾病醫療救助池，可借鑒“無需補償醫療池”。
三是搭建共建共治共享信息平臺。健全與完善申請救助家庭經濟狀況的核對機制，形成信息覆蓋區域“橫向到邊、縱向到底”的整合治理格局。目前，在“橫向”尚未到邊的狀態下，進一步聯通政府部門和非政府部門的信息審核機制，可在各個單位設置一臺專用電腦作為查詢和錄入，以實現數據庫信息互聯互通的共享平臺，建檔立卡之后的共享數據庫，銀行、證券、公安、住建、扶貧辦、統計局、民政、財政、殘聯、人社、教育、房產、稅務、工商、住房公積金相關政府部門及相關研究授權研究機構亟待共建“互聯網+數據庫”。縱向到底全面建立起貫通中央、省部、市、縣、鄉、鎮、村、戶的認證數據庫系統。上海市的做法是民政部門與金融機構和政府部門建立了29條電子比對專線，整合并優化各部門救助信息，實現救助信息的共建共治共享。
（三）整合分化“碎片”：功能分化與制度整合治理
整體治理理論（holistic governance）是回應行政部門“碎片化”和“分散化”造成應對復雜問題效率低下，探尋公共部門整合機制而提出的一種理論建構。整合治理通過建構跨部門、跨領域的協作機制，使不同層的機構更好地分享信息、協同作戰，共同提供整體化的服務。整體治理理論主張通過機構重組、流程再造、技術應用等途徑，構建政策網絡，形成大部門體制，提供“一站式”服務 。造成政策“碎片化”問題的根源在于跨政府組織部門尚存在邊界縫隙，邊界的割裂形成信息、資源、政策的銜接不暢，難以發揮有效的治理效果，為此政府部門亟待將上述“碎片化”問題進行整合，以實現整合效應。
其一，流程再造與機構重組，即以首尾相接、完整的整合性過程來取代以往的被各部門割裂的、“碎片化”的治理流程。突破既往科層制的思維定勢和路徑依賴，將機構和流程進行重新規劃設計，以“結構-過程”取代“組織-職能”模式，從而優化治理模式，提高社會服務水平的同時提升組織效率。具體而言，變被動的管理為主動服務，根據戶主申請，按照要求進行各個部門的信息、資格審核。進一步落實簡政放權，縮減審核程序，擴大審核范圍和廣度。跨組織邊界的信息查詢和調查應獲得充分授權以保證資格審核流程的有效性。打破部門利益的“藩籬”，應站在“全景式”視野進行流程再造與機構重組；同時特別要完善公眾參與問責和監督機制，社會問責以各種形式的公民參與為基礎。在問責機制方面，相對于貧困人口或代表該群體而形成的各種機制而言，顯然公眾問責對扶貧項目更重要 ，完善問責機制將有利于再造流程退出機制的暢通。未來，社會救助制度繼續發揮持續性基礎保障作用，保持制度的穩定性；扶貧政策在不同階段、不同時期根據貧困的特征會進行適當的調整，體現對社會環境變化的適切性。
其二，整合社會服務項目和標的人群的福利供給模式。需要進一步超越剩余型社會福利模式，向制度型福利模式過渡，保障基本的生活水平是福利較低的層次，向更高級階段福利層面遞進需要配合跟進社會服務等綜合手段。精準治貧與社會救助兩者目前停留在資金幫扶層面，而兩者有效銜接與更進一步發展則需要推行相關配套的社會服務。社會服務可以將制度層面和福利供給層面加以整合，幫助貧困戶更好地融入社會，激發其潛能。將捆綁在低保制度上的救助異化標準剝離出來，分化出若干個救助的需求，如醫療救助銜接支出型貧困對象精準治貧，變被動的救助為積極主動的預防，探索醫療救助與大病醫療保險的有效銜接機制，以實現福利供給項目上的整合。同時在政策執行部門的覆蓋對象上也要做到全覆蓋，對于非X且非Y的貧困對象，要探索其納入機制，不遺漏任何對象，實現標的人群的整合。
其三，統籌政策執行機制，實現政策執行部門的分化整合。兩者應探索分工明確、權責對應的應責 政策網絡，實現政策、功能、技術的跨部門無邊界全覆蓋。佩里·希克斯將整合治理理解為一種整合政府部門“碎片化”工作項目和提高個體對整體依存度的核心職能。精準治貧政策與社會救助在政策上急需進一步調整，在制定和實施相關政策時，應充分考慮政策實施方和接受方的對象特點以及政策內容的匹配度、重合度，突破部門狹隘利益，跨部門邊界通力合作。可在兜底保障對象中做進一步動態統籌，如若因就醫、就學等產生超出家庭可支付的涵蓋范圍的依照程序納入建檔立卡，進行醫療救助、住房救助以及教育救助等專項救助。另外對于農村范圍低保家庭中有勞動能力的救助對象，領取低保補助金后仍舊符合精準脫貧標準的，統籌銜接建檔立卡，進一步在政策執行場域銜接兩項政策。
具體而言，在政策議程過程中預先做好“前置型”社會政策銜接，“重心前置”，而不是政策實施后期做“遲滯型”政策彌補。因此，亟待將兩者的政策過程進行整合，系統地梳理政策執行中的交叉、重疊部分并做明確的部門功能劃分，構建功能分化、政策銜接、制度整合的跨部門協作機制與應責治理體系。
作者系南京大學政府管理學院博士研究生，新華社亞太日報亞太智庫研究員
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社科版）》2018年第1期
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