摘要:集體經濟中統一經營與家庭經營演變所經歷的三個階段顯示，集體的發展和權益保障是農民權益保障的基礎，兩方面的權益不應當也不可能單方面實現，兩方面的權益保障也不可偏廢，應探索創建能夠使兩方面權益統一的有效實現形式。對于農民權益的保障，應當轉換思路，由單一的權益保障轉向把保障權益與促進發展統一起來，可通過對集體經濟組織實施股份合作制改造來實現這一目標。推進農村集體經濟組織的股份合作制改革，既要破解成員資格確認難題和構建發展統一經營激勵機制，還應明確法人地位、創新政策支持、構建黨領導下的“三駕馬車”鄉村治理結構。
關鍵詞:集體權益；成員權益；股份合作制；農業“兩個飛躍”；鄉村治理結構
促進農村集體經濟的發展，進而增強農村內生發展能力和促進經濟社會協調發展，保障集體的權益和保障成員的權益不可偏廢。在農村集體經濟組織中，集體權益與成員權益不應當也不可能單方面實現，而是應當在實踐中探索形成能夠使兩方面權益統一的實現形式，這是長期實踐給出的深刻啟示，是實現農業“兩個飛躍”的前提，是農村集體經濟改革的方向。
一、集體經濟中統一經營與家庭經營的演變及其啟示
組織化是農業現代化的必然選擇，國內外實踐對此予以了長時段的充分驗證。自晚清起，到民國時期，無論是國民黨統治區還是日偽占領區，都借鑒英國等國家發展合作社的做法，把一盤散沙的農民組織到合作經濟組織中，作為實現各自目的的一種選擇。把農民組織到合作社的功能，除解決一家一戶在生產經營中遇到的問題而促進農業發展外，還因推動者的不同，會有特別的設定。國民黨政府和日偽政府把合作經濟組織作為對農民掠奪的工具。毛澤東提出“組織起來”，并作出組織起來是“人民群眾得到解放的必由之路，由窮苦變富裕的必由之路”的論斷。中國共產黨堅定農業組織化的發展方向，積極促進合作經濟的發展，旨在破解小農在生產經營中遇到的困難，實現促進生產發展和農民致富等多重目標。中國共產黨領導的農業組織化進程中，建立起集體所有制及以此為基礎的集體經濟組織，其中的統一經營與家庭經營的演變，大致經歷了三個階段。
第一個階段，自開始組織辦合作經濟組織起到 1955年，中國的農業以家庭經營為主，實行統一經營的項目較少。在這一農業組織化起步期，組織化實現形式多種多樣，有供銷合作社、信用合作社、互助組、初級農業生產合作社（以下簡稱初級社）、高級農業生產合作社（以下簡稱高級社）等。到 1955年，在全國總農戶 中 ，單 干 戶 占 35.14% ，互 助 組 農 戶 占50.66%，初級社農戶占14.162%，高級社農戶占0.033%。這組數據顯示，包括實行家庭經營的單干戶和互助組的農戶占絕大多數，參與到實行集體統一經營的初級社和高級社的農戶合計僅占14.195%。這一時期興辦的合作經濟組織是在較低水平的傳統農業生產力和自給半自給經濟下，主要是解決一家一戶生產經營中勞動力、耕畜、農具不足等問題，采取相互之間換工、換畜力等，屬于松散型的互助。
第二個階段，1956年農業社會主義改造完成起到1978年，集體經濟實行單一的統一經營。受蘇聯集體農莊模式影響，中央將初級社定性為半社會主義，將高級社定性為社會主義。從1955年夏季起，全國掀起農業社會主義改造高潮，在要求過急的情況下，很多農民沒有經歷初級社就直接進入到高級社，1956年全國基本建立起高級社。在高級社中，土地等農業生產資料實行集體所有制，由集體統一經營，農戶只可種少量的自留地和養少量家禽家畜（統稱家庭副業），即家庭作為獨立的經營主體基本不存在，成了單一的生活組織。1958年建立起比高級社規模更大、政社合一的農村人民公社，延續了高級社單一由集體統一經營的做法。在這樣的經營體制下，實行集體勞動、按出工計工分、再按工分進行分配，但由于農業生產的自然特性，難以實現按勞動質量和數量計工分，也就難以體現按勞分配，這會導致勞動投入與收入回報的離散，在集體經濟組織中成員退出權缺失的情況下，有的成員就選擇消極的偷懶（實際上這也是一種收益形式）——“搭便車”。這也反映出，成員的收益權得不到保障，成員在集體行動中就缺乏增收預期，集體難以實現發展。這是高級社和人民公社在經營方式上的缺陷所在。一些農民不甘于在集體行動中偷懶而受窮，自高級社建立起，就探索實行包產到戶等多種形式的責任制，其增產效果明顯，深受農民歡迎，但由于意識形態的原因，將其定性為姓“資”，幾經農民自發起興，都被取消。
第三個階段，20世紀80年代初期至今，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。改革開放初期，在解放思想、實事求是的思想路線下，將包產到戶、包干到戶定性為姓“社”，將集體經濟中單一的統一經營，改為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這一經營方式的改革，適應了農業生產力低下發展階段的自然生產特性的要求，解決了集體行動中“搭便車”的問題。小崗村實行包干到戶，使得生產投入與收益的掛勾更為直接，成員也就沒有“便車”可搭，只能自食其力，因而可以積極投入到生產發展中。全國也一樣，實行以家庭承包經營為主的改革，調動了廣大農民的生產積極性，到1984年農業因此獲得連年豐收。實行家庭承包經營深刻的制度創新意義在于，農戶不僅有了經營權，還由此有了相應的財產權，進而重塑了家庭經營的主體地位，重塑了具有生命力和活力的農戶經濟。不過，這時的家庭承包經營與集體所有制建立前的家庭經營，有著本質區別，即土地實行集體所有而不是私有，家庭與集體之間是承包關系。鑒此，中央反復強調發展農村集體經濟，把以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營明確為農村基本經營體制，鄧小平還明確提出了農業“兩個飛躍”戰略思想。然而，在實行雙層經營的實踐中，很多地方只單一發展家庭經營，放棄統一經營，除了土地外，把農具、耕畜、水井、倉房等也都分到戶，這種強化家庭經營而虛化集體經濟和統一經營的偏廢做法，實際上是與農業現代化發展要求相悖的去組織化。
在家庭承包經營制度實施不長時間后，由于集體經濟和統一經營虛化，家庭承包經營的困難很快就暴露出來。1983年起開始出現的賣糧難，反映出農民積極性被調動起來，促進了農產品產量的快速增加，也反映出國家糧食倉儲設施建設沒有相應跟進。到1985年，國家取消農產品統派購制度后，農民生產的農產品賣難現象的普遍和持續發生，則反映出了分散的千家萬戶的小生產難與大市場對接的問題。在集體經濟和統一經營日漸虛化，而其他服務組織又沒有及時發育成長起來時，一家一戶小規模經營在市場經濟中遇到的困難越來越突出，由開始的產品銷售難，到之后還遇到新技術應用，農田水利設施建設，生產資料的采購、貯藏加工、運輸以及信貸、保險等諸多困難。特別是農民由于生產出的農產品賣不出去而遭受重大經濟損失，還發生過農民沖擊政府所在地，以表達要求政府解決這一難題訴求的群體事件。這反映出，集體經濟和統一經營虛化，如果集體發展和權益得不到保障，成員的權益也就失去了組織保障。
面對家庭承包經營的困境，我們一方面，在堅持家庭承包經營上很堅定，包括認識到實行家庭經營是因為農業生產的自然特性；另一方面，主張發展農業社會化服務，以破解家庭經營中遇到的困難。后來的實踐表明，農業社會化服務組織作為市場主體，可以向提供良種、機耕、機播、植保、機收、購銷等多個服務領域發展，但難以向建設農村道路、農田水利、社會事業等領域拓展。在發展多元社會化服務組織中，本應發揮集體經濟組織能夠承擔其他組織不能或不愿意承擔的功能，特別是在建設農村道路、農田水利、社會事業上發揮其優勢。然而，在構建農業社會化服務體系時，由于對集體經濟和統一經營重視和支持不夠，社區性綜合服務的統一經營繼續虛化，這樣的選擇不顧及國際經驗，即人多地少的國家一般選擇綜合合作，而人少地多的國家則選擇專業合作。在這樣一種農業組織化發展進程中，專業合作社的發展解決了家庭經營遇到的諸多困難，卻不能解決社區發展的問題，一些村由此成為無生產經營活動的“空殼村”和留守老人、兒童的“空心村”。集體經濟中統一經營與家庭經營的演變，給出了深刻的啟示。
第一，在集體經濟中，由于農業生產力水平較低、自然生產特性、人多地少的資源稟賦，應當堅持和完善家庭承包經營制度，促進家庭承包經營的發展。
第二，在集體經濟中，集體經營與家庭經營應協調發展，不能因為強調發展家庭經營而虛化集體經濟和統一經營。國內外實踐反復驗證，缺乏組織化的服務，家庭經營是難以實現發展的。1949年前的中國，基于土地私有制，農業由家庭經營，其弱勢地位明顯，鑒此，國家強制實行重農抑商政策，即便對農業實行這樣的傾斜政策，農民依然擺脫不了發展困境。從國外實踐看，即便是人少地多的美國、加拿大等，家庭農場經營規模較大，仍然離不開集體行動，這正是合作社、行業協會等多種合作經濟組織得以普遍發展的原因。一段時期內，中國很多人在強調實行家庭承包經營的必要性時，反復強調美國等實行家庭農場，卻很少提及，甚至回避這些國家的大農場仍然離不開合作社和行業協會為其提供服務這一客觀事實。
第三，在多樣化的農業組織化實現形式中，以土地集體所有為基石的中國式的集體經濟組織，由于其社區積累和統籌發展的集體行動，可以承擔起其他經濟組織實現不了的提供公共品和保障農民多種權益的功能，對于增強農村經濟社會內生發展能力是不可或缺和不可替代的。華西村、劉莊村、周莊等在實現經濟快速發展的同時，還實現了社會事業的同步發展，彰顯堅持發展集體經濟和統一經營不僅有利于提升農村經濟社會內生發展能力，還能實現不可或缺和其他組織不可替代的功能。在基于農村土地集體所有的集體經濟中，集體權益與成員權益相互依存，既不能偏向成員權益而置集體權益于不顧，也不能偏向集體權益而置成員權益于不顧，否則，無論對成員的發展，還是對集體的發展，都是不利的。
二、集體的發展和權益保障是農民權益保障的基礎
1978年以來，中國農民多方面的權益得到了保障，但不同時期也存在不同的問題。實施家庭承包經營初期，農民不僅可以從事農業而實現發展，還可以在積極主動參與其中的農村工業化和農村城鎮化進程中受益，農民的權益問題不顯現。家庭承包經營普遍實行后，集體經濟和統一經營虛化及導致所提供服務的缺失，從解決一家一戶生產經營中的困難出發，發展農業社會化服務時存在離集體經濟傾向，由此農民生產經營中的權益得不到保障的問題也就逐步突出起來。
在農業產業化經營興起初期，由于主要是推廣“公司+農戶”模式，農民分享發展成果的權益難以保障。隨著改革的深化，加工貿易企業向“產加銷、貿工農一體化”的農業產業化經營方向發展，把計劃經濟體制下分割了的產業鏈連接起來，解決了市場取向改革過程中購銷服務缺失而發生農民生產的農產品賣難的問題。加工貿易企業抓住這一歷史性發展機遇，憑借強于集體經濟組織的營銷能力優勢（在計劃經濟體制下購銷服務由供銷社提供，集體經濟組織本來就沒有涉及購銷服務），迅即搶占市場先機和份額，農村集體經濟組織也就失去發展農產品加工銷售業務的機會和空間。在“公司+農戶”模式中，農民的收益權難以得到保障：一方面，由于公司與農戶是不同的利益主體，公司處于強勢地位，而小規模的農戶處于弱勢地位，在交易中不可能平等談判，公司在交易中打壓價格購買農民的產品，在產加銷、貿工農一體化后還獨享加工增值的豐厚收益，而農民難以充分分享發展成果；另一方面，當供嚴重大于求時，公司拒購農民生產的產品，產品賣不出去，農民的收益權不僅得不到實現，還遭受嚴重損失。
農村集體經濟組織成員的權益向少數成員渡讓。在“公司+農戶”模式明顯存在不利于農民的情況下，農民又組織起來發展合作經濟，但當時談合色變，各方面都避開使用合作社一詞，政府有關部門和學界稱其為新型農民合作組織、農民專業合作經濟組織等。在立法過程中，歷時兩年多的法律起草和2006年6月提交十屆全國人大常委會第22次會議首次審議，先后定名為《農民合作經濟組織法》、《農民專業合作經濟組織法》，到這年8月提交十屆全國人大常委會第23次會議第二次審議時才改稱《中華人民共和國農民專業合作社法》。更為甚之，把通過社會主義改造建立起來的集體經濟組織，冠上“傳統”兩字，稱為傳統集體經濟組織。這些都是不敢正視歷史，也沒有正確認識歷史所致。基于實際上對農村集體經濟組織的回避，加之農民專業合作社不涉及事關工業化、城鎮化進程中分化了的各類農民的土地權益這一復雜問題，法律規范的內容相對簡單，因而先行制定和實施了《中華人民共和國農民專業合作社法》，對農民專業合作社的法人地位和支持政策給予了法律保障。由此，專業合作社迅猛發展起來。然而，在不對稱的法律地位和支持政策下，開展綜合服務的農村集體經濟組織在農業現代化進程中失去了這次發展機遇。不僅如此，因為農村集體經濟組織沒有專門的法律給予保障，在實踐中還發生了本是農村集體經濟組織的發展項目，卻不得不變成專業合作社的發展項目，這就使本是社區集體經濟組織全體成員的權益，不經意間被渡讓給了集體經濟組織中少數參加專業合作社的成員的權益。這使農村集體經濟組織進一步邊緣化。
21世紀以來，農村集體經濟組織保障農民權益的功能日益顯現。在工業化、城鎮化、農業現代化進程中，一些村基于土地集體所有，通過社區集體積累和統籌的集體行動，發展股份合作經濟，在農民自愿的情況下，將部分征地款轉換成資本、股權，解決了發展集體經濟的資本短缺這一瓶頸問題。同時，在城鎮化進程中，一些村因發展為城區，村民委員會被撤銷，農民變居民而融入到所在社區的居民委員會，也需要通過集體經濟組織保障其在集體經濟中的權益，其中通過對集體經濟組織實行股份合作制改革后，農民變市民時就因為可以持有集體經濟組織的股權，使農民的權益得到保障。正是這些因素的疊加，發達地區的農村，21世紀以來集體經濟又進入了新的發展時期，一些窮村快速發展成為發達村。順應這種實踐發展需要，浙江率先在全省范圍促進集體經濟的發展，早在1992年就制定了《浙江省村經濟合作社組織條例》，2007年又根據實踐的發展及存在的問題進行了修訂。上海、北京、廣東、江蘇等也先后就促進集體經濟的發展制定了相應的政策。在此基礎上，2015年12月3日，財政部發布《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》，采取中央財政以獎代補方式支持地方試點工作，以促進農村集體統一經營的發展。2016年12月26日，中共中央、國務院發出《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。農村集體經濟組織以土地資源為增長點，資產數量巨大，覆蓋全體農民。農業部全國農村經營管理統計資料顯示，至2016年底，全國（不含西藏）農村集體經濟組織賬面資產總額3.1萬億元，其中東部地區所占份額高達76.1%；全國村均資產555.4萬元，東部地區村均高達1027.6萬元。農村集體經濟組織的這些特點決定了它具有其他組織不能承載也不可替代的農民安身立命之本、收入之源、權益保障之基、公益事業之依托等功能。以增加財產性收入為例，截至2015年底，全國有5.8萬個村、4.7萬個村民小組實施把集體的經營性資產確權到戶的改革，累計向農民實施股金分紅近2600億元，其中2015年分紅金額為411億元。
三、探索促進集體權益與成員權益統一的有效實現形式和鄉村治理結構
實踐表明，基于土地集體所有，對農村集體經濟組織實行股份合作制改造，既可以保障集體權益，又可以保障成員權益，實現兩者相互促進和統一。同時，對鄉村治理結構還需要進行相應的完善。
（一）探索能夠使集體權益與成員權益統一的有效實現形式
對于農民權益的保障，應當轉換思路，由單一的權益保障，轉向把保障權益與促進發展統一起來。為保障農民土地承包經營權，截至2016年底，在全國2582個縣（市、區）開展農村承包地確權登記頒證試點，確權面積近8.5億畝。為保障成員在集體經濟組織中的產權，在全國實施集體經營性資產向成員量化的改革試點。在土地集體所有制下，單方面探索農民的權益，使解決“三農”問題的路徑狹窄化。如果單方面保障農民權益，而不與集體權益保障統籌推進，會陷入家庭承包經營改革時虛化集體經濟和統一經營的困境，再次挖空農村的公有制經濟。現今農村集體經濟活力和實力有所恢復，有條件避免20世紀后期把農村集體經濟中的鄉鎮企業私有化的問題，不能陷入私有化邏輯。堅持和完善社會主義初級階段的基本經濟制度，在發展非公制經濟積極性已充分調動起來和實現較快發展，并一如繼往地對其加以大力支持的同時，還應基于《憲法》規定的“農村土地由集體所有”，針對集體權能虛化的問題，鮮明地強調保障集體和成員兩方面權益協調推進，探索創建能夠將兩方面的權益統一起來的有效實現形式，使農民權益的保障和發展能夠更加有機地統一起來。
從20世紀50年代初期的農民以土地、耕畜、農具等入股的初級社和現階段各地多種實踐探索看，對農村集體經濟實施股份合作制改造，既不同于實行家庭承包經營時只注重成員權益，也不同于20世紀90年代鄉鎮企業的私有化，不是將集體權益和成員權益視為零和博弈邏輯而對立起來，而是通過股權聯接和合作社機制，能夠把集體權益與成員權益統一起來，并能夠把權益保障與發展統一起來，實現1+1＞2。面對社會主義市場經濟下市場主體多元化的選擇，面對開放的工業化、城鎮化進程中成員復雜變化造成其資格確定的困難，對農村集體經濟組織實行股份合作制的改革，既要破解確認成員資格難題和完善內部治理機制，還應當為其發展創造良好的外部條件。現階段，應重點解決以下三個問題。
第一，明確法人地位。農村集體經濟組織實行股份合作制改革后，其法人地位不明確，限制了其民事行為能力。農村集體經濟組織在成員資格制度、產權制度、管理制度、分配制度等方面有不同于專業合作社的特點應單獨立法。鑒于集體經濟組織與其他組織的法人地位不對稱而嚴重影響其發展，應加快立法，明確其法人地位，給其一個組織機構代碼，使其能夠貸款、出具發票等，以保障其具有相應的民事行為能力。可先行制定農村集體經濟組織條例，在此基礎上制定法律。關于登記，不可一刀切，應根據集體經濟組織的實際情況，分別而論，對于從事經營活動的實行工商登記，對于不從事經營活動的，或其經營活動由所屬企業經營的，則只需要在有關管理部門登記后，再由技術監督部門給予機構代碼即可。
第二，創新支持政策。在將集體經濟組織納入政策支持對象的同時，還應通過集體經濟組織實現政府對“三農”實施支持政策的整合，以促進農村經濟社會內生發展能力的提升為目標，從而提升農業支持政策的績效。同時，應探索國家支持集體經濟發展的財政資金所形成的資產量化為集體股，以強化集體權能，這既與國家財政資金的屬性相吻合，也與很長時期內集體經濟組織仍將與政府共同承擔提供公共品的功能相匹配。
第三，明確成員資格。實施股份合作制改造后，集體經濟組織的成員是明確的，即持有股權者享有成員資格。但是，在對集體經濟組織實施股份合作制改革前及改革過程中，成員的確定則較復雜，如果處理不當，將成為影響農村穩定的隱患因素，應穩步推進，可以從條件和程序兩方面進行確認。所謂條件確認，就是基于農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎，從是否擁有承包土地、宅基地等條件加以確認。所謂程序確認，就是基于不能就一些特殊情況作出全國性統一規定，在成員的確認上，需要因社制宜，由集體經濟組織章程作出程序性規定，由成員大會確定成員的資格。
（二）構建促進集體權益與成員權益統一的治理結構
任何理論都有其假設條件，不顧現實與理論假設的不一致，也就陷入形而上學。比如，農村集體經濟組織淪為無經營活動的“空殼村”，淪為留守老人、留守兒童的“空心村”，就是照搬西方理論所致。
在農村治理創新中，可探索構建村黨支部、村民委員會和集體經濟組織的“三駕馬車”治理結構。（1）建立健全集體經濟組織的機構。農村集體經濟組織應適應市場經濟的要求，設置相互制衡的權力、執行、監督、經營管理機構。其中，最為重要的是，所有成員都可以通過成員大會投票等方式表決，就集體經濟發展的重大事項集體行使權力。（2）適時糾正村民委員會代行集體經濟組織職能的錯位行為。村民委員會代行集體經濟組織職能，但兩個組織的目標不一致，使得發展集體經濟的目標成為軟目標，這無疑是虛化集體經濟。改變村民委員會代行集體經濟組織職能，有助于集體經濟組織成為真正的市場主體。（3）加強黨對集體經濟的領導。凡是經濟社會實現快速協調發展的村，都有一個共同特點，就是有一個好的黨支部，能夠對集體經濟實施有效領導。在公共財政支持不足的情況下，農村集體經濟的重要功能之一是要為公共品的提供給予一定的資金支持，因而在集體經濟實力弱時，集體經濟的發展很難體現于每個成員的當期收益，這就更需要通過黨支部的凝聚力，改變“一盤散沙”的發展模式。然而，在實踐中，也會因為一些村干部的一己私利，非但不能聚沙成塔，反而會把集體經濟挖空，使成員遠離集體的傾向更強。這已嚴重影響了集體經濟的發展，也是一些人主張將集體經濟私有化的原因。對此，應當正視，將從嚴治黨作為振興集體經濟的重要舉措。構建黨領導下的“三駕馬車”鄉村治理結構時，可借鑒浙江省的做法，通過組織協調和民主選舉，實現黨支部書記與集體經濟組織負責人的耦合統一，為集體經濟的發展，以及社區積累和統籌機制的完善，提供黨的領導保障。
作者：鄭有貴，中國社會科學院當代中國研究所第二研究室主任，研究員，中國合作經濟學會副會長，中國經濟史學會副會長兼中國現代經濟史專業委員主任。
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東鄧小平理論研究》2017年第8期
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