摘要："小官大貪"成為當下中國日益突出的問題,而這些"小官"又以村干部居多,他們的腐敗程度和花樣翻新遠遠超出人們的想象。何以會如此呢?這需要透過現象深入到本質進行研討。中國村干部腐敗的社會文化因素主要表現在:一是務"虛"導致腐敗的界限不明,二是以"家"治村的意識誤區,三是"經濟至上"模式的實用主義傾向。要真正撬動村干部嚴重腐敗這塊堅硬的"鐵板",必須解決這三個重要問題。這是一項任重道遠的系統工程。
近些年,中國高層反腐活動不斷推進,許多“大老虎”紛紛落馬,從而形成黨和國家對腐敗的零容忍和高壓態勢。與此同時,有一種新的趨勢也開始形成,那就是對基層腐敗的高度重視以及治理力度的加大。低層官員貪腐行為雖也不斷被曝光,但過去并未引起人們足夠的重視;以致于“蒼蠅”肆虐成災。以村干部腐敗為例,其涉及面之廣、人數之眾、手段之多樣、數額之巨大、影響之惡劣,都遠超人們的想象。如2013年以來,山東省檢察機關共查辦涉農職務犯罪案件4571人,占同期立案總數的50%。其中,“村官”占犯罪案件半數以上,有的地方竟高達70%-80%,且呈窩案、串案的“抱團”現象 。另據統計,自2013年以來,全國各地公開“村官”違紀違法大案共171起。其中,涉案金額過千萬的有12起,涉案金額高達22億元 。對此,不少研究者開始進行研討,也取得一些有價值的成果。但其不足是,研究者往往多從現象入手,難從深層發掘村干部腐敗之動因,尤其不能進入傳統社會文化因素中,這顯然不利于腐敗的根治。
一、務“虛”所致腐敗界限模糊
對于國家高層以及各級政府官員和普通干部而言,違紀犯法的界限是分明的。換言之,哪些是犯法的,哪些是違規的,哪些是不道德但不犯法違規的,人們往往心知肚明。當然,即便如此,深受傳統社會文化因素影響的廣大農村的干部腐敗,法紀界限往往比較模糊,這就為腐敗滋生與蔓延提供了適宜的土壤。
侵吞公款、欺男霸女、殺人放火等在農村當然是腐敗,這是無庸置疑的;然而,有些方面卻具有隱含甚至模糊的性質,這是不少村干部走向腐敗的重要原因。
一是國家對于村干部腐敗缺乏明確規定,更缺乏相應的法律法規細則,于是導致村干部腐敗的難管難治。由于不少法規是針對國家干部的,而村干部名為干部,實際上并非正式國家干部,而是處于國家行政機構的邊緣,所以有些法規對其沒多少制約,某種程度上說,村干部是游離于國家干部管理體系的。如在賄選問題上,對于國家干部和公務員有明文規定,但在村干部那里卻一直是個難題:有人認為違法違規,但有人則認為純屬正常,這就為選舉腐敗留下死角。其實,在村干部賄選中,有的動輒投入幾十萬、數百萬,這就成為相當嚴重的腐敗現象。產生這種情況的原因很多,但不能不說與限制村干部賄選的法規不健全有關。另外,《村民委員會組織法》對于罷免村干部也有明確規定,但那是一個總則,且比較簡略,缺乏具體、細致、可操作性,致使很多不合格甚至犯法違規的村干部不能得到有效罷免,這就難免讓一些村干部為所欲為。如浙江省樂清市曾出臺“外出村兩委主要干部委托代理制度”,其中規定:對于因私外出三個月以上、一年以下的村干部,可實行正職委托副職代理職務的制度 。村干部“因私外出”如此長時間,還可由正職委托副職實行代理,制度本身就模糊了村干部的腐敗界限,更為村干部腐敗大開方便之門。如將此與國家干部嚴格的考勤制度相比,這一點就更加突出。總之,只要對鄉村腐敗無清晰的界定和規范,而是讓許多方面處于含糊、模糊中,村干部腐敗就無法克服,因為在一個缺乏章法的鄉村社會,村干部是不可能自覺地遵紀守法的。當然,不僅僅是村干部,就是近年被查處的許多“走讀”基層干部也很能說明問題,因缺乏相應的坐班考勤制度,更無有效監督,那么基層干部腐敗就在所難免。事實上,在中國廣大農村,對于財務的白條報銷、競選的捐款承諾、不作為者的處罰、村干部貪污的資金數額等,我們都缺乏明確規定,致使許多方面都處于潛規則中,有時甚至使反腐者變成腐敗者。
之所以在廣大農村會形成這樣的法律法規模糊狀況,與中國傳統社會文化不無關系。這是因為中國傳統文化重“道”輕“藝”,重“整體”輕“個體”,重“原則”輕“細節”,這與西方文化的科學求知明顯不同。梁漱溟認為:“中國人講學說理必要講到神乎其神,詭秘不可以理論,才算能事。若與西方比看,固是論理的缺乏而實在不只是論理的缺乏,竟是‘非論理的精神’太發達了。非論理的精神是玄學的精神,而論理者便是科學所由成就。”“由玄學的方法去求知識而說出來的話,與由科學的方法去求知識而說出來的話,全然不能做同等看待。科學的方法所得的是知識,玄學的方法天然的不能得到知識,頂多算他是主觀的意見而已。” 在此,梁漱溟用“玄學”概括中國文化精神,與西方科學相比對,雖有簡單化之嫌,但確實也看到了中國傳統社會文化的要義,即不求“專精”的“玄虛”傾向。在法律上也是如此,中國古代不是沒有法,而是注重立法的原則性,卻忽略細則建設,從優點說是賦予了法律較大的彈性,其不足是帶來了法律的模糊性。當前,對于中國農村尤其是關于村干部的腐敗問題,也可作如是觀。
二是村干部在主觀意愿和能力上,往往搞不清腐敗的界限,這往往成為他們“戴著鐐銬跳舞”,難以擺脫腐敗的魔咒。一般人認為,村干部腐敗多由法律意識淡薄所致,但忽略了造成這一狀況的背后原因。其實,法律意識淡弱是“果”,而缺乏法律知識、文化程度低、人文素質差是“因”。換言之,不少村干部并非不愿遵紀守法,而是不懂法、難辨法、目中無法,所以才在腐敗之路上越走越遠,甚至干出膽大包天和荒唐可笑的事情。如將集體資金拿去投資,這在國家干部和工作人員是最明顯的挪用公款,要受到法律制裁,但有些村干部可能知道、也可能并不知道挪用公款是犯法違規,至少是認識不到其嚴重性和危害性。否則,就很難理解,在國家干部和工作人員中較少發生的挪用公款案,在村干部中卻屢見不鮮,甚至成為一種極普遍的現象。還有更極端的例子,有的村干部因貪污腐敗被公安部門審查時,竟說出這樣的話:自己為村里做了不少事,又經常加班,吃點、喝點、拿點、用點,這根本不算什么 。也有村干部認為,“村官不算官”,法律管不著,不撈白不撈,“過了這個村就沒有這個店”,而且即便受到記過、警告甚至開除黨籍,也沒什么關系。湖南省吉首市一名村干部因貪腐被查后,竟反問:“我當村干部不就是為了撈兩個嗎?這怎么還違法了?” 這也是在法律面前“無知無畏”的村干部的真實寫照。像飛蛾撲火,村干部往往被眼前利益迷惑,不知道法律法規的尊嚴,也不知道“腐敗”會給他們帶來毀滅的結果。
三是農村社會的“情大于法”,極易造成村干部的守法誤區甚至陷入法盲怪圈,從而形成腐敗泛濫。與西方重視法律的傳統不同,中國自古就是一個重人情的社會。林語堂表示:“‘近乎人情’是較勝于‘合乎邏輯’的偉大較量。”“中國人是把人情放在道理的上面的” 。費孝通也指出:“在鄉土社會中法律是無從發生的。”“在西洋社會里爭的是權利,而在我們卻是攀關系、講交情” 。如在包括民間糾紛的鄉村社會中,許多事情往往都靠鄉村士紳耆老的調解達成,很少訴諸法律。基于此,在村干部的行為方式和思維方式中較少有“法治”觀念,而是以“人情”和“人治”為準則。這就必然帶來村干部對于“法規”缺乏敬畏,甚至沒有最基本的創建、遵守意識。因此,無法律法規作為基本底線,勢必造成村干部的隨心所欲、任意妄為。有學者指出:近年來農村人情異化十分嚴重,主要表現在人情名目越來越繁,頻次越來越密,禮金越來越高,酒席花費越來越大,有的地方將收入的三分之一用于人情支出。安徽省繁昌縣某村支書的母親辦喪事,所辦酒席講排場、重規模、拿隨禮、攀花費,并且強調隨禮金額越大越好,花費也越高越好 。由此可見,“情大于法”的農村社會對于村干部腐敗所造成的巨大影響。本來,身為村支書,他應該以其政治、思想和道德優勢移風易俗,成為腐敗的抵制者和絕緣材料,然而他卻成為“人情”社會中漠視法規的腐敗者,也成為腐敗盛行的直接推手。問題的關鍵是,在“情大于法”的中國廣大農村,這樣的村支書并不在少數。
就村干部而言,有不少人是能守住法規底線,也有人能做到清正廉潔。但不容諱言,很多人難以理清腐敗的邊界。從外在制度看,對于村干部的腐敗邊界缺乏立法規定,更缺乏有針對性和富有成效的細則;就治理主體而言,如何從干部源頭著眼,選拔有知識、懂政治、尊法律、講道德、有能力的村干部,總之,努力打破鄉村腐敗的界限不明和人情社會之困局,堅持“依法治村”,這是防止村干部陷入腐敗的關鍵所在。這樣,廣大農村的腐敗之風才能從源頭上得到扼制。
二、以“家”治村的意識誤區
在中國古代,“家天下”成為一個亙古不變的治理模式,這就是《詩經》中所說的“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣”。有人認為:“家族實為政治、法律的單位,政治、法律組織只是這些單位的組合而已。這是家族本位政治法律的理論的基礎,也是齊家治國一套理論的基礎” 。“中國古代的社會政治史實際上是一部宗族政治史。家國同構的國家特點必然導致國與家不分、公與私不分,也使統治者與被統治者的政治關系倫理化” 。新中國的成立實現了人民當家作主,這是一次真正意義上的國家治理變革。不過,“家天下”的遺毒不可能一下子滌除盡凈,在某些層面還有明顯的殘留。這在鄉村治理尤其是村治中表現得最為明顯,許多腐敗問題都與此直接相關。
一是在村民自治選舉中,家族勢力“控選”造成嚴重腐敗。多年來,在村民自治選舉中“家族”的“控選”一直引人注目,但往往很難將其視為違法行為,尤其是對那些沒引起廣大人民群眾強烈不滿和造成惡果的案例更是如此。不少研究者往往從積極和消極兩面分析家族勢力的作用,并希望“取其精華棄其糟粕的為村民自治的有效開展提供有益性支持,使村民自治建立在開放性和民主性的基礎上,盡可能實現村民自治與家庭勢力的良性互動,增益其對農村社會良好治理的促進作用” 。這樣的認識極易為家族勢力“控選”留下合法性空間。當然,通過一般性游說與合乎情理的宣傳獲得選票并不違法,但若通過以下方式進行“控選”就屬于腐敗行為了:其一是買票。候選人用錢向族人買票,進行錢票交易。其二是恫嚇。或是候選人自己或是派出代表,向族人挨家挨戶發出警示,如不投贊同票將會得到報復。其三是搶票。這在投票期間表現得尤為明顯,族人選票尚未填寫,就被候選人或代理人搶來填寫,嚴重違反選民的自由選舉意愿。其四是誘惑。有的候選人向族人提早進行誘惑性承諾,表示一旦選舉成功,將給予各種好處待遇,讓選民上當受騙。總之,不少人完全將“村委會選舉”當成家務事或家族中事處理,根本不顧村莊整體大局,更無國家意識和公民意識,這種以“私”代“公”的做法在廣大農村相當普遍。這也是中國傳統“家天下”思想意識在農村的留存,是腐敗生成的溫床。因此,要真正鏟除農村腐敗,就要從這個“家天下”的選舉溫床著手:嚴格劃定家族“控選”腐敗的界限,除了正常的宣講和承諾外,嚴禁買票、恐嚇、搶票、誘惑等拉票和“控選”行為。當然,這需要加強宣傳、監督和處罰的力度。只有當廣大村民都意識到,村委會選舉不是“家族”之事,而是遠超私心的公共事業,并以實際行動拒絕腐敗,那么家族“控選”的問題才會迎刃而解。
二是在村治中,不少地方實行家族統治。從宏觀角度看,鄉村治理尤其是村治屬于國家治理行為;但實際上,不少村莊往往置國家利益于不顧,實行家族式統治。在政治上,有的地方的家族成員在村干部中所占比例很大,完全掌控村莊治理,其他家族往往很難滲透;在經濟上,或者是黨支部書記、村委會主任與集體經濟合作社主任一身兼,或者是讓家族中人掌管財務經濟大權,從而達到直接掌控村莊經濟命脈的目的;在道德以及話語權上,往往也為家族勢力所左右,別人很難置疑,更不容許不同意見存在。如有人指出:“當前,農村基層黨組織‘家族化’現象比較突出。基層群眾反映,近年來新發展的黨員,大都是村干部的親屬,村里召開黨員會,就成為村干部們的‘家屬議事會’。村里的大事小事,說是召開全體黨員會進行表決,但其實還是村干部及其親屬說了算。群眾對此意見比較大,這也成為誘發基層組織信訪的‘導火索’。” 這種將“親屬”政治化的做法嚴重影響了村莊治理的政治生態,是一種惡劣的腐敗現象。一般意義上講,身為農村黨員干部竟然家族腐敗,確實令人費解;但從以“家”治村的角度觀之,就會豁然開朗,因為村干部是將整個村莊都看成自“家”的事情。在一些村干部看來,一旦家族“控選”成功,他就成為村莊的“家長”,于是就直接任用自家人,讓全家人一起發財。在他們看來,連村莊都是自家的,腐敗從何談起呢?可以說,這種以“家”治村的理念是村干部陷入腐敗,但又不自知的深層動因。
三是在村治中,逐漸形成“家長式”作風。談到“村治”中的腐敗,一般人多指向貪污受賄等經濟問題,往往忽略其政治性和生活作風,從而將腐敗收窄和弱化。其實,如果從政治方向、人生觀角度考察,村干部的腐敗更為普遍和突出的,最典型的是家長式作風。這是將“家”擴延到全村,使每個村民都在自己的掌控之中。一些村干部甚至就是“土皇帝”,他們實行的專斷強權與封建帝王并無二致。在村莊治理中,飛揚跋扈、頤指氣使,視其他村干部和廣大村民如同臣民,根本沒有民主協商,而是一人說了算;村民也一向逆來順受、甘為其驅使。如廣東省江門市新會區三聯村原黨支部書記劉宏球曾露骨地宣稱:“在三聯,我就是皇帝。” 浙江省寧波市甬村的村主任表示,在處理兩委關系上,他是以扮演村書記“老婆”的色彩來給自己定位的。村委會主任對于龔姓書記是如此,其他村干部“盡數沉默的村民,他們構成一個村莊中的政治階層” 。這種“家長式”統治的惡果,不僅敗壞了黨和村干部的聲譽,也破壞了村治和村民自治精神,還使一批村干部和村民受到奴化,從而成為鄉村民主與自治的巨大阻礙。
正是以“家”治村的觀念與做法,成為不少村干部腐敗的總根源。而在這種“家天下”的奴性底下,廣大人民群眾就難以形成真正的治理主體,也無法成為自己的主人,更不會形成獨立的監督體系,于是腐敗就不可避免。因此,要真正克服鄉村治理中村干部的腐敗問題,必須將以“家”治村的觀念變成為“國”治村,從而達到執政為“民”和由“民”做主的目標。
三、“經濟至上”治理的實用主義傾向
在中國古代社會文化中,“君子喻于義,小人喻于利”成為儒家的一個理性信條,所以“重農抑商”成為一種傳統。但在實際生活中,功利主義思想常常左右人們的思想行為,所以一些負面的做法也產生了不少消極影響。近現代尤其是商品經濟發展以來,傳統觀念為之一變,人們對于“談錢言商”“生財有道”,不再以為難以啟齒。改革開放以來的重視經濟發展即是如此,它成為包括鄉村在內的國家治理的大政方針和正確選擇。不過,與此同時,一種“經濟至上”的治理方式慢慢出現,并表現出實用主義的傾向。應該說,在鄉村治理中發展經濟是必要的,但以“經濟至上”作為治理模式則是一個誤區,它很容易導致各式各樣的腐敗。
一是村干部選用的“惟經濟標準是從”,容易忽略其他標準,為腐敗埋下了巨大隱患。從國家治理角度看,不論時代如何變化,干部選用的標準基本未變,那就是“德、能、勤、績、廉”,而“德”被放在首位。不過,改革開放以來尤其是在廣大農村,村干部的選用標準慢慢在發生變化,有不少地方不僅將“廉”放在“德”“能”“勤”“績”后面,而且還開始淡化其他方面,更加重視“能”,所以鄉村“能人”成為鄉村干部的首選標準。再到后來,“能人”內涵和外延進一步窄化,變為“經濟能人”,即那些從事經營創收的能人。近幾年,“經濟能人”則直接指向那些發財致富的“富人”,從而形成“富人治村”模式。2009年,據浙江省民政廳統計,全省三分之二以上的村由企業家、工商戶、養殖戶等先富起來的人擔任村委會主任或村黨支部書記,其中不乏資產過千萬元乃至上億元者,他們被稱為“老板村官” 。應該說,在農村經濟尚不發達的情況下,重視“能人”“經濟能人”“富人”,確實對村莊經濟發展和群眾致富具有積極作用;然而,如果忽略其他方面,“惟經濟標準是從”來選用村干部,那就必然為腐敗大開方便之門。過于強調讓“經濟能人”和“富人”治村,其最大危害是容易失去“政治標準”,也容易忽略道德、文化和人品。這也是為什么,有的村莊經濟雖富裕了,但腐敗卻變得日益嚴重,文化道德水平更是直線下降,社會穩定堪憂,一個最重要的原因是,除了剩下“錢”,什么都沒了。更值得反思的是,這種“富人治村”現象有時還是民愿所望,不少村莊主動將外出打工的“富人”請回做村官,其目的就是讓他們帶領廣大村民致富。如果從改變村莊貧窮面貌來說,這一做法無可厚非;不過,這種過于看重經濟利益的選擇是一個誤區,那就是功利思想的短期行為,他們忽略了“富人治村”所隱含的高風險,那就是進入“經濟至上”發展的窄車道。
二是“富人治村”易導致鄉村治理異化,使政治行為商業化。如從經濟發展角度進行考量,一些經濟實力雄厚的“村官”上任后,用自己的資本、人脈、能力幫助農民脫貧致富,就會形成有利于村莊經濟社會發展的局面。因此,富人村官如有較強的政治覺悟、高尚的道德、現代治理能力,那是最理想的。不過,目前,這樣的“富人”村官非常難得,因為他們的大公無私、高尚境界既是村民所需,又是“村治”之福。更多的“富人”村官卻難以跳出其局限,從而陷入腐敗。其一,商人當村官難改其貪利本質。不少人認為,富人當村官不容易腐敗,因為他們不缺錢,而窮人當村官才容易導致腐敗。其實,這是一種表面化的錯誤理解,對此馬克思早有揭示:資本家表現出的本性只是資本的本性,而資本的本性就是“為發財而發財”。他還用鄧寧的話強調:“資本害怕沒有利潤或利潤太少,就像自然界怕真空一樣。一旦有適當的利潤,資本就膽大起來。如果有10%的利潤,它就保證到處被使用;如果有20%的利潤,它就活躍起來;有50%的利潤,它就鋌而走險;為了100%的利潤,它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤,它就敢犯任何罪行,甚至冒絞首的危險。” 事實上,到目前為止,許多富人村官貪腐的種種劣質表現,也印證了馬克思的看法。其二,“富人治村”容易陷入短期行為,只以經濟發展為目標,從而缺乏文化自覺和現代管理意識。作為富人村官,他們的文化程度往往都不高,有的只有小學文化程度,這就帶來其先天不足,有的只滿足于農民的經濟需求,難從農村道德文化發展和政治高度,富有前瞻性地進行村莊設計和鄉村治理。另外,“富人治村”往往多以“經濟眼光”來看待和處理問題,缺乏長遠的政治和文化發展眼光,因為政治和文化治理是超越短期行為,尤其是不會“利益”當頭的。其三,容易將官商關系用于村莊治理。盡管近年來黨和國家一直強調依法治國,但不少商人的成功往往并非靠自己努力,而是靠拉關系、鉆空子、打擦邊球,甚至不惜違規犯法。如“富人村官”將商人經商的潛規則甚至是違規犯法的做法用于鄉村治理,那是非常可怕的。它不僅敗壞“村治”的原則與精神,也成為放縱村干部腐敗的根源。
三是“經濟至上”容易成為鄉村腐敗的擋箭牌,從而使監督流于形式。隨著國家治理現代化重大戰略的提出,針對嚴重的干部腐敗問題,中組部2011年印發了《關于加強對干部德的考核意見》,進一步強調干部“德”“廉”的重要性。其中規定:“對德表現好的干部,在同等條件下優先使用,注重選拔理想信念堅定、對黨忠誠的干部,注重選拔自覺貫徹落實科學發展觀、善于推動科學發展的干部,注重選拔堅持原則、敢于負責的干部,注重選拔求真務實、真抓實干的干部,注重選拔執政為民、清正廉潔的干部。堅決不用政治上不強、貫徹落實科學發展觀不力的人,堅決不用品質不好、為政不廉的人,堅決不用群眾觀念淡漠、對人民群眾沒有感情的人,堅決不用作風不正、熱衷做表面文章和搞形式主義的人,堅決不用不堅持原則、奉行好人主義和嚴重鬧不團結的人,已在領導崗位上的要撤換下來。” 從五個“堅決”的使用即可看出文件的份量與態度,那是對于非“德”不“廉”等腐敗官員的堅決否定與杜絕。然而,在鄉村干部尤其是村干部那里,這樣的文件很難被貫徹執行,無德不廉甚至缺乏政治信念的村干部,只要有經濟實力或能創造財富,即便腐敗也被重用。一方面,在政績驅動的干部考核壓力下,鄉鎮政府往往重經濟硬指標,而忽略其他方面,村干部只要能發展經濟,即便有腐敗現象也難得到監督和處罰,甚至因形成的利益共同體而出現集體腐敗。如四川漢源縣河西鄉政府水利員黃曰清就伙同龍塘村黨支書丁勇、副主任羅德平,采取偽造賬單和虛列開支的方式,私分公款11萬元 。另一方面,廣大村民希望有看得見、摸得著的實惠,當富人村官允諾為村莊捐資、創收,就很容易獲得村民的好感甚至感激,于是村官腐敗就會失于村民監督,這是傳統實用主義思想文化在農民身上的留存。有學者稱,現在的富人村官腐敗往往有以下方式:私分返還款和土地征用款、撈取工程款回扣、用公款辦私事、圍繞“批”字做文章、變賣或承包集體財產以肥己。“通過如此種種的手段,本已為富一方的富人村官,富得更加流油,而留給村民的卻是一個爛攤子,他們變得更加貧窮,曾經的富人村官能夠帶動村民共富的幻想終于化為泡影” 。當以“德”“廉”為先的價值原則被“經濟至上”觀念代替,功利主義大行其道,村官腐敗就變得在所難免,“村治”也就變得面目全非。
總之,在村干部腐敗研究中,我們既可從外在性和現象上尋找原因,諸如村干部素質差、缺乏有效監管、非國家正式干部等。但更要看到其深層動因及其獨特性特征。這就是對于腐敗的法規缺乏明晰,以“家”治村的傳統觀念根深蒂固,“經濟至上”治理模式所包含的實用主義傾向等。只有透過現象看到本質,才能尋根探源,找到問題癥結,以便對癥下藥,找到根治村干部腐敗尤其是“小官巨貪”的良策。
中國鄉村發現網轉自：東岳論叢2016年07期
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