核心提示：農村土地集體所有制遵循城鄉經濟社會發展規律。它既是中國農村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。
土地所有制決定土地歸屬。它既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，全面而深刻地認識農村土地集體所有制，不但對“三農”政策法規的準確把握或貫徹執行具有重要作用，而且對“三農”制度設計或深化改革也具有重要作用。
一、農村土地集體所有制是中國農村土地所有制的歷史選擇
（一）封建社會土地制度在中國農村行不通
我國農村長達兩千多年的歸地主階級所有的封建社會土地制度，曾迫使遭受地主重重剝削而饑寒交迫的廣大農民，多次揭竿而起連同其他階級去推翻當時的封建王朝。但歷次農民起義或封建王朝更替后，仍實行封建社會土地制度：農民沒有自己的土地可耕種，耕種時需要向地主繳納高比例地租；農民也沒有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那兒；農民往往生活艱辛，入不敷出，舉債過日，并償還高額利息。在中國封建社會，土地可以自由買賣，造成富者田連阡陌、貧者無立錐之地，因而往往產生大規模的周期性土地危機，也始終擺脫不了農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史怪圈。中國封建社會土地制度既嚴重束縛了農村生產力的蓬勃發展，也長久阻礙了整個經濟社會的持續健康發展。
（二）土地集體所有制在中國農村煥發出蓬勃生命力
直至中國共產黨領導的以土地歸農民所有為革命總綱之一而團結廣大農民，連同工人階級推翻三座大山、成立新中國。新中國成立后，又很快實行了土地公有的社會主義社會制度。公有制之下的集體所有制，農村土地主要以村民小組或集體經濟組織為地理邊界，理論上歸全體而動態的集體經濟組織成員共同占有，實際上被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有。歷經兩千多年的艱辛與斗爭，廣大農民終于翻了身，依法得到了土地，不再依附于土地。農民在自己的土地上多勞多得，這不僅提高了農民生產積極性，發展了農業生產力，保障了農產品供應；也通過城鄉價格剪刀差、繳納農業稅費等方式支持了我國工業發展、城鎮建設。農民也有土地可建住宅，不再居無定所，終于實現了安居樂業。農民還因土地共有、利益相關、血親相連等而積極地依法參與村內公共事務管理，實現了村民自治，這有利于發展社會民主、促進社會和諧。本世紀初，農業稅費的減免讓農民真正實現了依法地無償地使用或占有集體土地。
（三）農村土地集體所有制是人類社會進步的一項重要制度
農村土地集體所有制與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在根本性區別。即使是資本主義社會，土地私有制也讓其鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制讓土地這一重要生產生活資料歸集體經濟組織成員共同占有，這回歸到了農村土地只是用來使用而不是用來占有他人勞動成果的自然屬性上。它鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。農村土地集體所有制創新了社會主義社會所有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻。它既是人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。
二、農村土地集體所有制遵循城鄉經濟社會發展規律
（一）農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項“三農”基本制度
土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地，都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。加強土地用途管制既是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求，也是實施主體功能區戰略的關鍵舉措；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。土地利用必須按規劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農業用地被非法地非農化、非糧化。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國更有必要加強農業用地管制。如果不加強農業用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農業基礎地位甚至影響城鄉經濟社會持續健康發展。
（二）農村土地集體所有制遵循農業農村發展規律
農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，其農作物的生命性與自然性、農產品的農時性與市場化、產業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業生產效率不高、農業比較效益低、農業自然風險市場風險較大。加上農村人口分布不密集、土地資金勞動力等生產要素集聚度不高、農業生產經營受地理氣候科技等客觀條件限制、教育文化衛生醫療等基本公共服務人均配置成本較高。因此，倘若不加大對農業農村的財政轉移支付力度并達到一定程度，農村經濟社會發展水平往往會落后于當地城鎮。因而，這也決定了作為農業農村根本制度之一的土地所有制，不宜私有化，不宜讓常住農村及務農的集體經濟組織成員有土地成本，甚至進入工業化中期后不宜征收農業稅費。在本世紀初，我國就不僅減免了農業稅費、結束了兩千多年農民交地租或交皇糧的歷史，而且工業反哺農業、城市支持農村、政府扶持“三農”的力度也在不斷加大。展望未來，政府扶持“三農”的力度將有增無減。
（三）農村土地集體所有制也遵循城鄉經濟社會發展規律
實行土地公有制的我國，又在農村實行有別于城鎮的集體所有制。也即將農業生產經營用地與城鎮經營性建設用地區分開來，將農村宅基地與城鎮商業住宅用地區分開來。這種在我國曾長期存在并繼續長期存在的城鄉有別的土地所有制，是鑒于農業比較效益低、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮的實際，為鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展而作出的較為理性的制度安排。農村集體土地以各集體經濟組織為地理邊界，也是由于國家或任一層級政府通常不能親自經營農業用地或者農業勞動監管成本過高而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行土地承包經營制度所取得的顯著成就所證明。當然，農村土地集體所有制之下的集體所有權，本身具有很強的的適應性、包容性：它既能適應不同資源稟賦、不同發展階段，也能衍生出土地承包權、土地經營權、宅基地取得權、宅基地使用權、經營性或公益性建設用地取得權與使用權等產權。
三、農村土地集體所有制是具有中國特色的土地所有制
（一）農村土地集體所有制符合中國農業農村實際
我國農村人多地少、聚村而居，農業歷史悠久、農村文化深厚，在數千年里積累了精耕細作、復合耕種、用養結合、地力常新等豐富的農業生產經營經驗，積淀了利益相關、血親相連、鄰里相助、文化相聯等深厚的農村傳統文化，從而形成了具有中國特色的農耕文化與鄉里文化。一個自然村落就是一個復雜的鄉土社會結構，特有的社會形態決定了特有的社會制度。農村土地集體所有制的核心政策，是土地以集體經濟組織或村民小組為地理邊界、村民共同占有，讓耕者有田、建宅有地，參與村內公共活動或建設村內基礎設施也可依法地無償地取得土地，以實現安居樂業、村民自治、幸福生活。農村土地集體所有制既有利于農民安心從事農業生產經營，保障糧食安全，供給工業原料，促進城鄉經濟持續健康發展；也有利于發展基層民主，促進社會主義社會民主發展；還有利于繼承和發展中國特有的農耕文化與鄉里文化，促進社會和諧穩定。
（二）農村土地集體所有制在促進城鄉一體化發展中具有自動調適功能
在新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化不斷推進中，常住不常住農村、從事不從事農業生產經營、落戶不落戶城鎮、在承包期內退出不退出承包土地等，集體經濟組織成員及其家庭成員可綜合考慮自身情況、相關政策法規、對未來的預期等因素做出理性又穩妥的選擇。促進農村剩余勞動力向城鎮就業落戶，通過農村人口的減少而擴大人均耕地面積，推進土地適度規模經營，促進現代農業發展，進而逐漸增加務農收入，逐步縮小城鄉差距。這猶如市場自動調適一樣，集體經濟組織成員在市場導向及政策導向之下，努力實現城鄉經濟社會發展的動態平衡。農村土地集體所有制本身允許集體經濟組織成員既能遷出也能遷入，并在人口流動中促進城鄉一體化發展。只要長期堅持農村土地集體所有制，并圍繞它深化農民承包耕地、有償退出宅基地、城鄉戶籍等制度改革，進一步建立健全城鄉一體化發展體制機制，就能逐步消除長期形成的城鄉二元結構。倘若不堅持農村土地集體所有制，就不但不能從根本上消除城鄉二元結構，反而會進一步擴大城鄉發展差距。
（三）農村土地集體所有制有利于推進村民自治
集體經濟組織成員由于土地共有、利益相關、規模適度、血親相連、文化相聯等，決定了他們具有深厚的自治的經濟基礎、空間基礎、心理基礎、組織基礎。集體經濟組織成員共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共同占有集體土地。因此，選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權。如果集體土地屬于集體經濟組織所有而不屬于集體經濟組織成員共同占有，或者如果全體集體經濟組織成員不共同占有而只是部分集體經濟組織成員依法占有，甚至被非集體經濟組織成員依法占有，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發展。因而，這既需要正確認識農村土地集體所有制本質，也需要深化農民承包耕地、有償退出宅基地、成員資格認定基準等制度改革。盡管集體經濟組織成員共同占有集體土地、成員進退的同時享有或失去相應集體土地是一種理想狀態，但在政策設計或制度改革中應以此為指導，在貫徹落實或推進改革中應努力縮小其差距。
綜上所述，農村土地集體所有制不僅遵循了城鄉發展規律，堅持了土地公有制，符合土地所有制史，還能適應中國土壤，促進生產力發展。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、具有強大生命力而十分精致的社會機制。毫無疑問，農村土地集體所有制將長期存在下去，它未必是全民所有制的低級形式。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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