我們現行的戶籍制度是50年代在國家工業化進程曲折發展的情況下逐步建立和形成的。這一制度的功能特點主要表現為：（一）它是根據中國工業化趕超戰略的需要而建立起來的行政體制，是計劃經濟體制在社會生活領域的一個核心制度，起著讓農村支撐城市、農業為工業化提供積累的功能；（二）它的建立深刻地反映了工業化進程受制于城鄉二元結構的深層次矛盾，是在短缺經濟情況下的制度安排。它在戶籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，其結果是又固化和加重了城鄉二元社會結構；（三）它用行政手段把全體公民劃分為城市人和農村人兩個不平等的，城鎮居民享有福利待遇和勞動就業機會，而農民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級制度。中國城市化與工業化過程被人為割離，城市功能萎縮，不斷向農村、向土地轉移人口壓力。
現行的戶籍制度雖然在歷史上曾支持了中國工業化的最初起步，但付出的社會成本極大，既顯失公平，也損失了效益。它雖然抑制了城市的人口膨脹，同時也窒息了社會發展的活力，使人口流動長期處于停滯狀態，違背了現代化發展的一般規律和社會主義的平等原則；它雖然使我們這個“一窮二白”、人口眾多的小農經濟國家，通過重工業優先的發展戰略，短期推動了國家工業化的這個特殊歷史進程，但同時也遲滯了城市化的進程，使城市功能全面萎縮，并在精神層面形成了社會的“城市戶籍崇拜”心理，乃至造成人口素質劣化，農業勞動率低下，農村人口貧困化，城鄉差別拉大等一系列社會問題。
改革開放以來，社會經濟的發展要求對現行戶籍制度產生了強烈的沖擊，農村大量剩余勞動力轉移問題浮出水面，國家相應地在政策層面上對戶籍制度進行了一些局部性改革。隨著短缺經濟的結束和社會主義市場經濟體制的逐步建立，現行戶籍制度已經不能適應中國社會全面發展的需要，其弊端愈發明顯地表現出來，成為嚴重影響中國現代化發展的一個制度性障礙。新世紀伊始，面對加入TWO 的國際競爭的挑戰、農村經濟發展連年徘徊、內需不足等問題壓力，朝野上下已經形成了戶籍制度改革勢在必行的共識，成為社會各界關注的熱點問題。當前的戶籍改革，從小城鎮的全面放開，形成了小、中、大城市的聯動，是改革開放以來一次動作最大最全面的戶籍改革。當前的問題已不是改不改的問題，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的問題。
一、關于當前戶籍制度改革的背景分析和選題考慮
當前各類文章對現有戶籍制度的弊端和詬病有淋漓盡致的分析。有論者甚至認為，戶籍制度是計劃經濟在社會生活里的最集中表現，是計劃經濟的最后一座堡壘。這些議論對當前推動戶籍制度改革，具有良好的輿論動員作用。但決不能簡單地認為只要把戶籍制度革掉了，就可以徹底拆除城鄉藩籬。中國的基本國情是人口壓力巨大而資源嚴重短缺，改革的整體推進具有漸進性的特點，即是在公平與效率、穩定與發展中尋找平衡點。中國20年來各項具體改革政策的出臺，首先是取決于現實問題的壓力，因此，效率優先、兼顧公平成為改革舉措的基本價值取向。戶籍制度的改革也應當如此，必須放在國家主導推行的現代化發展戰略中，考慮戶籍改革的問題。
戶籍制度的改革，涉及面非常廣泛，影響深遠，牽動千家萬戶，關切到每個人的利益。現在的改革，實際上是為過去的錯誤政策還賬。我們認為，戶籍制度改革的核心是恢復公民居住和遷徙自由的權利問題。但因在戶籍制度載體上附加的各種利益關系非常復雜，改革有很大的成本代價，這只能是一個逐步剝離各種利益關系的漸進過程。因此，戶籍制度的改革，在價值取向上要兼顧公民權益、經濟發展和社會穩定三者的關系；在改革的時機、力度和步驟上，既受制于社會經濟發展的程度，也與人們對城鎮化的認識有關。1985年，公安部曾有過戶籍改革的設想，因受到各方面因素的制約而未能提起。這與當時經濟發展程度和人們對城鎮化認識不足不無關系。
當前的戶籍制度改革，實際上是在工業化已有了相當發展，而城市化落后于工業化所產生的種種矛盾中啟動的，主要有以下方面：
1、城市化滯后于工業化的矛盾。長期以來，中國城市化進程落后于工業化。改革開放后，中國重新啟動城市化進程。目前，我國人均國內生產總值已超過700美元，但城市化水平只有30％左右，不僅低于45％的世界平均水平，而且低于一般發展中國家40％的水平，而發達國家已高達80％～90％。由于城市化滯后，第三產業不發達，我國產業結構嚴重缺乏吸納農業剩余勞動力的能力，城鄉居民的收入反差越來越大，所以剛進入溫飽的低水平小康階段就出現內需不足的問題。進入21世紀，城市化的滯后，“三農”問題嚴重，已成為中國現代化發展的瓶頸問題。當前，對城市化明顯滯后于工業化，城市化水平明顯滯后于經濟發展水平的問題，政府和社會各界已有了比較一致的共識：不加快城鎮化的步伐，中國的經濟就難以長期保持穩定的發展。要把一億多剩余農村勞動力從土地上轉移出去，首先必須拆除城鄉壁壘，改革戶籍制度，建立城鄉一體的勞動力市場，促進第三產業的發展。近年來，各地為吸引人才和加快城市化進程，紛紛出臺了戶籍制度改革的各項政策措施。
2、國家城鎮化戰略由計劃型向市場型轉變的矛盾。關于城鎮化，學界解釋不一。有的認為城鎮化就是城市化。我們是把城鎮化界定為城市化中的城鎮體系建設的一個方面。在如何推進城市化問題上，一直有兩種不同意見。一種是從規模效益出發，主張優先發展大城市；一種是從中國人地資源緊缺的情況出發，主張優先發展小城鎮。國家80年代初確定的城鎮化的戰略是“嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城鎮”。這里還有著濃厚的城市保護主義的色彩。國家在90年代后期提出“小城鎮，大戰略”，其政策的重心是要解決“三農”問題。“十五”城鎮化發展重點專項規劃提出的完善城鎮體系的基本任務是：有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，引導城鎮密集區有序發展，走多樣化的城鎮化道路。這是更具市場機制要求的城市化發展方向。
中國的城鎮化問題，說到底，就是在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，逐步調整產業結構、就業結構和城鄉關系，轉移大量剩余農村勞動力，力爭合理地解決農業、農村、農民這“三農問題”。“十五”計劃提出打破城鄉分割體制，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關系，改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導剩余農村勞動力在城鄉、地區間的流動，創造自由流動的良好就業環境。
3、戶籍二元管理結構和勞動力市場配置的矛盾。80年代以來，隨著市場經濟的發展，中央政府多次對戶籍管理進行一些必要的調整和改革，各地方政府相繼出臺了地方性法規，特別是全國范圍內糧油供應放開與戶籍脫鉤，實際上人口已經處于自由流動的狀態。目前全國每年的流動人口達8000萬人，預計今后一個時期可達1.5億。但在現行戶籍二元管理體制的制度下，以千分之二的指標控制進城名額的計劃經濟模式，影響了公民的正常合法遷移，制約了人才流動，大量已經在城市中取得生存基礎的人口無法落戶，人戶分離的情況達3000萬人，年復一年重演“民工潮”。這說明，現行戶籍制度已是勞動力自由流動的制度障礙。另外，越來越多的農村剩余勞動力進城務工經商，從事非農產業，按城市人口和農業人口實行二元戶口管理結構，已不能對現有人口進行有效管理。它不僅人為制造了公民身份上的天然不公平和用工歧視，也不能真實反映我國人口的地區分布、勞動力的產業構成狀況及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等許多問題。
4、建立全國統一市場和國民待遇不平等的矛盾。中國入世后已納入國際競爭環境，這使建立全國統一市場和國民待遇不平等的矛盾更加突出出來了。要增強中國的國際競爭力，需要人口的廣大流動，根據市場需要，自由、合理配置勞動力資源。但在現行的戶籍制度下，公民的國民待遇是不平等的，公民的自由居住和遷徙權得不到法律的保證，農民成為最大的弱勢群體。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥農村人的用工歧視現象，形不成合理的勞動力平等競爭局面。各地所開的戶口遷移政策口子，都是立足在吸引人才、技術、資金方面，是要人力不要人口，靠行政手段爭奪人才。這實際上形成了戶籍遷移的貨幣化趨向。對國民待遇不平等的問題，社會反映強烈，輿論批評尖銳。在課題組召開的縣（市）委書記小規模座談會上，農村問題著名學者杜潤生再三呼吁，要給農民以國民待遇。實現公民國民待遇的平等性，這是建立全國城鄉統一勞動力市場的前提。從根本上講，在法律能切實保證公民居住和遷徙自由權利的情況下，中國潛在的人力優勢才有可能發揮出來。
上述這些矛盾的概括或有不全，但足以說明戶籍制度全面改革的時機已見成熟。戶籍制度改革的明確目標是實現公民依法自由居住和遷徙，這是隨著城鎮化進程，逐步剝離附著在戶籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科學化的人口管理系統的漸進改革的過程；當前戶籍改革的階段性目標是，首先在城鎮和小城市打破城鄉戶籍壁壘，逐步推進城鄉勞動力市場一體化，實現在未來五年內轉移剩余農村勞動力四千萬人的要求。當前新一輪戶籍管理體制改革的實施范圍主要是在包括縣級市市區在內的全部小城鎮。國家有關權威人士對媒體發表談話：“至少在‘十五’期間至2010年，戶籍管理體制改革要充分利用小城市，特別是小城鎮。”
本課題組把戶籍改革研究的重點放在縣級，具體考慮是：一、縣級在城鎮體系中是連接城鄉兩個市場的中心環節。縣城（城關鎮）基礎設施是小城鎮中比較好的，城市功能相對齊全，是小城鎮建設的重點所在；二、縣級的城鎮化水平的提高，可以較快地帶動第二、第三產業的發展，直接吸納大量的農村剩余勞動力，緩解農村人多地少的矛盾；三、縣級的城鎮居民附加在戶籍制度上的各種利益關系剝離得較為徹底，在打破城鄉分割體制中的制約因素較小，準入門檻較低，公民的居住和遷徙權利可以在這里得到比較充分地實現；四、縣級的城鎮化水平的提高，可以減少人口流動的盲目性，降低剩余農村勞動力向非農產業轉移的代價，為人口向大中城市更大范圍的流動提供一個基礎性的平臺。
在研究中，課題組成員與公安部治安局戶籍部門的同志交流了對戶籍改革的看法，與部分縣、市、地書記交流了對城鎮化和戶籍改革的意見，并選擇了處在城鎮化不同發展階段上的浙江省寧波市寧海縣、山東省淄博市昌樂縣、安徽省亳州市等地進行了實地考察，力圖從制度功能解構方面，對當前戶籍改革的現狀、存在的問題和對城鎮化的推動作用，提出初步的分析意見。
二、對當前城鎮戶籍制度改革的基本評估和問題分析
[一]、當前戶籍制度的改革思路和實施
戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分。它通過對公民身份情況的登記，為政府實施行政管理，包括制定國民經濟和社會發展規劃、配置勞動力資源、治安管理等提供人口數據及相關的基礎性資料；確認公民的民事權利能力和行為能力，證明公民身份，便利公民參加各類社會活動。當前，戶籍制度改革已由自下而上的局部性改革進入到國家推導的全面改革的層面。
實現在法制基礎上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標。實現這個目標，則是一個逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。從人口管理的角度講，改革總的思路是：實行公民在居住地登記戶口的原則，形成由戶口登記、遷移為基礎，居民戶口簿、公民身份證兩種證件和常住、暫住兩種戶口組成的管理制度，建立起以《中華人民共和國戶籍法》為基礎的科學完備的戶籍法規體系，逐步形成一套適應社會主義市場經濟體制的城鄉統一的戶籍管理制度。
近期，政府推進戶籍管理制度改革的基本思路是：首先，盡快打破農業、非農業戶口管理二元結構，廢除由此衍生的“農轉非”計劃指標管理政策以及藍印戶口等戶口形式，按照在居住地登記戶口的原則，建立全國城鄉統一的戶口登記管理制度。第二，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策，根據經濟、社會發展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實現戶口自由遷徙。第三，逐步剝離各有關部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關系，恢復戶口管理作為民事登記的基本社會職能，實現由戶的管理向口的管理的轉變。抓緊制定戶籍法，完善戶籍管理工作的法制化。
這一輪戶籍管理體制改革的實施范圍主要是在包括縣級市市區在內的全部小城鎮，各縣政府所在地鎮、各縣區建制鎮的戶口遷移全面放開。這次更加開放的戶籍改革，打破了行政分割造成的相互封閉的城鄉關系，為農村經濟在更為廣闊的空間內進行生產要素的重組提供了條件。同時，也對大中城市產生了積極的共鳴效應。一些省會城市也采取了相應的開放措施。例如石家莊市的改革，全面放開市區戶口準入限制，幾乎是沒有門坎了，只要居住兩年就可以。象北京、上海這樣歷來控制很嚴的特大城市也有限度地放寬了準入條件，社會性移民的口子基本放開了，對投資移民，技術移民的政策都有所放寬。當前已有十多個省區明令取消了農村戶口和城市戶口，統稱居民戶口，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，建立城鄉統一的戶口登記制度，從而為建立統一的中華人民共和國居民戶口管理體系邁進了一大步。
在這一輪戶籍改革中，中央政府廢止了一些不利于勞動力合理流動的政策規定。2001年5月1日，國家明令取消《市鎮居民糧食供應轉移證明》，終結了延續近40年的“戶糧掛鉤”政策，為今后戶口遷移制度的改革排除了一個重大制度性障礙。為促進勞動力在城鄉之間、地區之間有序流動，各地相繼清理和取消了在人事和用工制度方面的歧視性政策，取消對社會從業人員的“身份”要求。許多城市在公務員招聘中，已打破了職業、戶籍、地域的限制，在全國范圍公開招聘。這里所表達的意思是：“官”的職位都能夠向社會開放，農民也可以當官，別的工作還有什么不可以的呢？
戶籍制度改革實際反映了中國城鎮化發展到一定程度時對人口更廣大范圍自由流動的要求。由于打破了城鄉身份限定的行政性藩籬，提供了城鄉勞動力在同等條件下平等競爭的條件，為人口廣泛流動創造了更大的自由度，會促進農村人口的合理流動。人們越來越意識到，學歷、技術、資金是能夠進入城市，在更廣大范圍自由流動的“通行證”。這對于廣大剩余農業勞動力向第二、三產業的轉化，是一個具有持續影響力的強大的激勵機制。
[二]、當前戶籍改革的改革政策和路徑設計
這一輪戶籍改革的改革政策是以準入條件代替指標管理。即以固定的住處和穩定的收入為基本條件，各地根據自己的情況設置準入門檻。門檻是一種事先批準的機制，它的內容包括：規定固定住房中對住房面積的要求，對住戶居住年限的要求；規定穩定收入中對收入數額的要求；以及對人們的學歷、技術、投資資金、納稅金額等其他方面的要求。
門檻是這次戶籍改革出臺的一個制度創新。它是由行政管制過渡到經濟限制的一個制度路徑，以經濟和技術的后天條件革除了強加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流動中設置了敲門而入的機制。也就是說，每個公民都有權利選擇居住的自由，而能否生活下去則是門檻。從實質上說，這是一個戶籍制度由行政管制向市場調節轉變的路徑選擇。這個選擇，有望實現公平理念和效率原則的對接。設置門檻的目的主要是保護城市，在人口自由流動和城市自我規劃自我管理的矛盾中起到一個平衡器的作用，讓城市自己表達意愿，讓能在城市生存下去的人們生存，在大量剩余農村勞動力轉移過程中降低了人口流動的風險。正如經濟學家吳敬璉所說，表面上看是對農民的不平等，實際上是對農民的負責。
由于城市建設和管理成本的大小不一，各城市進入門檻高低不同，小城鎮可以是放開的，大城市的進入就要預支一定的成本，以避免出現管理失衡的可能。人才流動必然會帶動資金、技術的流動，是提高城市活力的決定性因素。所以，門檻在提高城市活力、保證生活質量和所付成本之間具有調節的彈性，在城鎮化發展競爭的比較優勢中會出現一種均衡，趨勢是不斷降低的，這就為以后放開城市和人口流動提供了雙向選擇性。
允許農民帶土進城是這一戶籍改革的又一個新特點。農民怕二輪承包失去土地，擔心遷出容易遷回難，這是他們在城市門口徘徊猶豫的一個重要原因。各地根據中央政府《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》精神，采取了允許帶土的政策，在承包期內不要求進城農民退還承包地和自留地，以解除農民進城的后顧之憂。進城農民可依據自愿原則保留土地承包權，或依法有償轉讓，實行土地流轉。此舉是對農民權益的保障。在政策上與國家向農民承諾“承包地三十年不變”的大政策相接軌，既充分照顧到進城農民的社會保障需求心理，也為以后建立覆蓋城鄉的社會保障制度提供了基本的物質條件，同時也有利于促進土地流轉機制的建立，在一定程度上為調整農業產業結構、實現農業的適度規模經營，提高農業的競爭力提供了條件。
由于農民權益得到保證，使戶籍的屬地化管理得以順利進行，城鎮化中行政管理上交叉混亂的問題，各類戶口不統一的問題一并得到解決。如“城中村”的問題，過去由于居民身份的限制，一地之中村委會和居委會并存，一直是城鎮管理上的“老大難”，這次采取保證農民轉戶后仍享有土地收益的措施，得到了徹底解決。
戶籍制度改革的問題，遠沒有預想的嚴重。如議論紛紛的石家莊戶籍改革，實行一年，落戶十萬，基本是平穩有序的。這說明，城市放開后，可以在市場調節的作用下，形成彈性的進出機制。
[三]、當前戶籍制度改革的幾個問題
這一輪的城鎮戶籍改革在全國范圍的全面鋪開，堪稱是建國以來動作最大的戶籍改革措施。但城鎮的反映并沒有預想中的強烈。各地的戶籍改革可以說是波瀾不驚，進展平穩。一個重要的原因是，我國城鎮化的動力機制在很大程度上已經發生了轉變。
原來的城鎮化的動力機制是和計劃經濟模式相聯系，靠行政力量來驅動。在發展小城鎮中，一些地方存在著隨意性和盲目性的問題，追求數量型增長，熱衷鋪攤子，搞形象工程，缺乏規模效益。現在開始由“自上而上”模式向“自下而上”模式轉變。實行人口屬地化管理，是實現城鄉融合，用城鎮化促進城市化的需要，符合市場化配置資源和城鎮根據自己的比較優勢多元化發展的方向。由于社會經濟發展現狀的限制，農村與城市的生活水平落差太大，農村人口的基數太大，戶籍改革必須結合綜合性的社會全面改革進行。當前的戶籍改革使一些過去的問題顯性化了，也出現了一些新情況。
1.城市資源的短缺問題首先在教育上反映出來了。戶籍改革不是單一的人口管理問題，所包含的社會性內容非常復雜。在城鄉二元分割的行政壁壘拆除之后，這些社會性內容就凸現出來了。當前突出的問題首先表現在城鎮教育資源的短缺。子女的教育問題向為中國家庭的頭等大事，是人口遷徙的主要理由。以石家莊為例，由于一下子放開的口子太大，石家莊的中小學馬上感到了教育資源的緊張。我們在浙江調查的情況看，對農民進城的首要限制因素已經不再是住房、就業，而在于城鎮的教育容量。縣城所在地的學校，一般是全縣教育質量最高的。農民進城居住的主要因素，就是要讓孩子受到比鄉間更好的教育，這就必然要擠壓城鎮原居民的教育資源。這里還有一個高考地區分數差的問題。北京的高考錄取分要比山東低100多分，去年曾發生青島落榜生狀告教育部的事情。實際上山東本地，青島比菏澤高考錄取分又要低許多。一些私營企業主投資買房落戶北京試點鎮，目的就是為了孩子能上好大學。近年來，山東等地還出現了高考“候鳥現象”。一些外省區學校以本地高考錄取分數線低為誘，招攬考生把戶口轉到錄取分數低的地區，異地而考，造成人口虛假移動。
2.城鎮化程度不同的地區對城鎮戶籍改革反映有差異。我們在對浙江寧波市寧海縣、山東昌樂縣、安徽亳州市的實地調查中了解到：由于小城鎮的各項綜合改革開展得較為徹底，雙向選擇的勞動就業制度已基本建立，醫療保健制度改革和住房制度改革大致完成，原來附著在小城鎮戶口上的福利待遇已經所剩無幾，吸納人口的能力在于各地城鎮化的水平。寧海縣的市場化和城鎮化程度較高，居民和農民在享受福利待遇方面已無差別，原有的戶籍管理功能弱化，公安局的戶籍管理機構已經并入城市治安大隊，對流動人口管理已有比較成熟的經驗辦法。在城鎮范圍內，本地想轉戶口的在以往的改革中大都已經轉了。這次轉的大都是外地來城鎮謀生并已有穩定的生存基礎的一批人，可以說是對既成事實的一種認可。而安徽亳州市在戶籍改革中則顯得比較被動，擔心出現人口管理失控的問題。
3.城鎮戶籍改革為城鎮化的發展提供了加速生產要素流動的制度前提。通過這一輪改革，居住和遷徙自由可以在城鎮得到實現。但人們真正想遷徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的門檻高，所以有人說，從行政壁壘轉為了金元關卡，擔心會形成農村、小城鎮，小城市和大城市、特大城市的新的二元分割結構。但真正影響流動的主要因素是個人的能力。城鎮戶籍改革為更大范圍的人口合理流動創造了一個平臺，通過城鎮這個平臺，農民可以提高在市場經濟條件下的生存技能，感受到現代城市生活的氣息，為向大中城市的流動提供一個階梯。無論是小城鎮戶口，還是投資戶口、人才戶口，都只是戶籍改革邁出的第一步。但這一步至關重要，它為今后戶籍制度的全面改革奠定了基礎。
4.出現了新的不平等的問題。城鎮居民隨著住房、福利、醫療保險、勞動就業等體制改革，已喪失了原先享有的各種福利。農民則在宅基地審批、人口計劃生育政策等方面享有著優于城市居民的利益。由于土地轉讓中城區城郊農民可以獲得頗為豐厚的收益，一些原來轉成城鎮居民的希望再轉回農村戶口，政府不得不嚴把“非轉農”的關口。按屬地化管理之后，當前最主要的問題是：①土地流轉問題。農民可以保留承包土地的權益，帶土進城，享有城鎮居民的同等待遇。②撤村建居后的土地利益分配問題。原來“城中村”的土地已經蓋店鋪廠房出租，村民可以分紅利。取消“城中村”后，村民成為居民，仍要享用這項福利。③如何統一城鄉計生政策的問題。過去的計生政策是按農村居民和城鎮居民不同身份制定的，農村人可生二胎，城市人只準生一胎。計生管理上，城市管得嚴，農村管得松，城鄉結合部往往是空白點。戶籍改革后，隨之帶來了農村與城市計生政策如何統一的問題，當務之急是得有新的措施出臺。
5.城鎮化中的區位差異因素更加突出出來了。從改革的情況來看，進城對外地人有吸引力，本地人對進城的興趣不大。這種情況帶有普遍性，不僅發生在小城鎮、小城市，也包括大城市的郊區鎮。以北京的試點鎮戶籍為例，與外來投資移民的熱情形成鮮明對比的是，北京郊區本土本鄉農民對城鎮戶口興趣并不大。在試點鎮的當地鄉鎮企業經營者和村民并不愿意把戶口轉向城鎮，“農轉非”和“村轉鎮”已經沒有多大吸引力。本地人進城缺乏熱情，原因主要是比較成本問題。到城鎮搞生產經營成本較高，居住的限制較多，繳納稅費項目多，造成人們的望城卻步。
6.提高城鎮管理水平成為非常緊迫的現實問題。城鎮戶籍制度改革后，流動人口加大，提高了城鎮人口管理的復雜性。如計生管理難度加大，外來人口管理的難度加大，過去行政性管理的方式已難以奏效。在發展小城鎮中，一些地方已經出現了重建輕管的問題，資源配置不合理，環境臟、亂、差，生產經營低水平重復。在人口更加自由流動的情況下，資金問題會成為小城鎮建設的瓶頸。一些地方在城鎮化建設中不能量力而行，負債重，效益低。如不及時提高管理水平，農村病出現的可能性會加大。
7.給基層民主建設和政權建設帶來新的課題。城鎮戶籍制度改革打破了城鄉身份限定，農村人口的流動性增大，給村民自治帶來一些新的課題，例如：何謂“本村村民”？選民資格如何界定，需要具備那些條件？其屬地條件是否仍然以“農業戶籍”作為必備條件？然而，最迫切的問題，還是農村政治資源越來越嚴重地流失問題。大批農村青壯勞力、具有組織、活動能力的能人外出經商務工，使村民自治處于弱化乃至虛化狀態。另外，城鎮的社區建設上，過去單位大院式的管理模式已不適應了。建設新型社區管理體系，缺乏合格管理人才和文化人才的問題也突出出來了。
8.在建立城鄉一體化的戶籍管理方式后，各地區之間、城鄉之間在就業、居住、社會保障等方面有巨大的政策性差異需要抹平。針對這些領域所存在的矛盾，抓緊對策研究并出臺能夠促進平穩過渡、平滑銜接的辦法成為當務之急。例如，職工養老和醫療保險制度，要留出能夠讓進城農民隨時隨地轉入的接口，既不增加國家的額外負擔，又使每個人得到公正待遇。
三、對當前深化城鎮戶籍制度改革的幾點思考和若干建議
實行戶籍制度改革是中國經濟和社會發展的大勢所趨，民心所歸。實行這一變革有著多重價值取向，是一個由短期目標和長期目標交錯構成的漸進的改革過程。在道義和理念的層面上，是對人的基本權利——居住和遷徙自由、擇業自由的重新肯定，予以法律的保障；在國家發展戰略上，要為推進“十五”綱要的城鎮化發展戰略提供制度保證，讓人們的遷徙、移居自由取決于更市場化的城市管理制度；在人口管理的技術層面上，是要廢除已滯后于社會發展的二元管理結構，建立科學化、高效率、城鄉一體的戶籍登記、遷徙、管理體系；在市場經濟發展層面上，要有利于促進人口的合理流動，建立全國城鄉統一的勞動力市場。在社會發展層面上，要為建立全面的社會保障系統和個人信用系統提供一個基本的制度模板。
由于舊戶籍制度承載了太多的附加利益，戶籍改革是牽一發而動全身的系統工程，要對戶籍制度、就業制度、財稅制度、社會保障制度、市政制度、政治體制等進行綜合改革，政策的關聯性強，復雜化程度高，不僅有許多現實的問題，還會并發一些新的問題，甚至會造成一些具有長期影響的問題。因此，戶籍改革要以社會公平為改革原則，確立改革的道義力量；以促進經濟發展為改革方向，推進城鎮化戰略的實現；以維護社會穩定為策略選擇，穩妥又不失時機地推進下去。在當前戶籍制度改革取得初步進展的基礎上，為繼續深化改革，建議處理好以下問題：
（一）加強戶籍立法建設。通過統一立法，規范戶口管理，為實現在法制基礎上的居住和遷徙自由提供一個法律框架。
用憲法的形式肯定公民有居住和遷徙自由的基本權利。戶籍改革的最根本的問題是公民遷徙和居住的自由。由于現行憲法中還沒有恢復“五四”憲法中公民有居住和遷徙的自由權利的條款，這對樹立國家的道義形象，解除人們的精神枷鎖，規范政府行為都是不利的。1.在憲法中恢復這一條款，與國際社會在人權標準上取得統一，有利于其他法律制度與國際的接軌，促進中國更深入地融入國際社會主流。2.在憲法中恢復這一條款，具有道義的精神力量，能夠以國家大法的權威性，消除人與人城鄉之間的隔離和歧視，從而為市場經濟秩序的建立和發展提供充足的人力資源和精神支持。3.把公民具有居住和遷徙自由重新寫入憲法，作為基本權利加以嚴格的保護，就有了規范的法律依據。在各地設置準入門檻中，地方政府會有相當大的自主權。鑒于當前城市保護主義和地方保護主義還有很大市場，作為憲法規定的基本權利，當其受到其他法律侵犯時，可裁定該法律失效。通過對一些帶有歧視性色彩的政策法規的違憲糾察，更好地保護公民的遷徙自由，在最大程度上保證中國公民在中國境內都能享受同等待遇。
加緊制定戶籍法。隨著經濟發展和社會進步，特別是改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，戶籍管理工作面臨的新情況、新問題不斷增多，1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》已遠不能適應。主要體現在：《條例》中的部分內容已與新的《刑法》、《刑事訴訟法》相抵觸；現行的戶口遷移政策和《暫住證申領辦法》等部分規章早已突破了《條例》的有關內容；群眾違反有關戶口管理規定，如出生遲報和不報，死亡不銷，戶口項目隨意變更等問題相當突出。對此有關部門和社會各界呼聲強烈，每年兩會期間都有許多人大代表和政協委員就此提出建議和提案，要求加強戶籍立法，確保這項工作有法可依，依法行政，嚴格戶口登記制度。在改革探索中，各地出臺各種試驗性地方戶口，有的就有地方保護主義的色彩。所以，有必要通過國家立法，提高公民的人口登記意識，規范政府行政，使中國公民在中國境內都能享受戶口管理的同等待遇。
通過法制宣傳提高農民的公民意識。鑒于戶籍法出臺尚有時日，而改革的實踐發展很快，消除城市保護主義的約束和規范地方政府行政的規定，又需要以更高的法律力量，可以考慮在戶籍法起草、修改的過程中，在媒體上進行廣泛討論，造成全民參與的輿論氛圍。這樣，既有助于形成全民共識，同時可以以輿論的壓力使改革的進程得到規范。
（二）大力張揚戶籍制度改革在全民族精神層面上的價值，通過輿論宣傳提高全民的公民意識，在思想上解放農民，為城鎮化的發展提供充沛的內在動力。
必須充分認識戶籍制度改革不單是制度層面的改革，它還具有深刻的思想解放的意義。在長期二元分割行政管理體制下，城市在心理上是排斥農村的，不但造成了農民在精神上的桎梏，也造成了城市人妄自尊大的思想傾向，人與人之間缺乏相互尊重的人格觀念和平等意識。在社會生活層面上，城里人往往指責外出務工農民不講文明，不講衛生，不懂規矩，不守秩序，犯罪傾向等等。農民對城市存有很深的心理隔膜，由畏懼乃至疏遠，由疏遠乃至敵視。在政策層面上，也帶有深刻的城市中心主義的影響。如動輒清退農民工就是其中一例。即便取消城鄉分離的戶籍制度后，這種在心理層面上造成的傷害也不是馬上就能愈合的。人們心里還是有城里人和農村人的區分。從農民自身素質來講，沒有精神層面的提高，農民即使是進了城，致了富，也還是穿西裝打領帶的農民。
要實現農村1.5億剩余勞動力的轉化，僅僅開城門還是遠遠不夠的，還得在政府的主導下，徹底清除城市中心主義的影響，培養農民獨立人格的公民精神，提高他們的權利義務觀念和法制意識，使農民這一中國最大的弱勢群體得到全社會的關注，讓他們能充分自身的積極性和創造性，憑借自己的聰明才智，獲得在城市中生存發展的條件。
中國的改革是從農民起步的。在推進城鎮化的社會發展中，需要依靠農民發揮自身的創造力。可以說這是農民自己解放自己的革命。這場革命中，首先是思想解放的革命，需要政府的大力倡導，需要全社會的支持，打破長期套在農民頭上的精神桎梏。當前的戶籍制度改革，社會各界的支持，起到了良好的推動作用。在進一步鞏固改革成效，推動改革深化，也需要社會各界的支持。在支持農民中，也會使全民族的人權意識、民主意識、平等意識得到整體的升揚，增強民族的凝聚力，從而使中國豐富的人力資源得以充分開發出來，形成現代化建設的強大動力。
（三）徹底打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立健全城鄉統一的戶口登記管理制度；廢止阻礙公民遷徙就業的行政限制，培育城鄉一體的勞動力市場。
現行戶籍制度的缺陷主要在于其城鄉分離的二元結構特征。當前，許多地方在推進戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報”制度，以準入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業登記，城鄉統一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎上，要以省、自治區、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區行政區劃建立城鄉統一的居民戶口。這是為以后建立中華人民共和國的居民戶口的必要條件。
戶籍制度改革的價值要求是促進全體公民發展機會的平等化。農民和城鎮居民可以在同一個制度平臺上憑能力參與市場的公平競爭，這會對城鎮化的發展帶來強勁的動力。城鄉統一的戶籍管理制度的建立，不僅要消解遷徙限制的行政干預因素，而且在精神上有著提升民族精神的重要價值。消除了戶口歧視的制度性原因，意味著人們身份的變化，有著更平等的人格價值取向，有助于增強立于個人能力的價值觀念，提高人們市場經濟的競爭意識，這對城鎮化建設具有長遠的制度效應。
當前的戶籍制度改革，在行政改革方面進展順利，但社會改革方面則要涉及到城鎮經濟、社會多方面的政策調整和管理體制的創新。城鄉統一戶籍管理制度的建立健全，必須完善政府其他有關部門相應的配套改革措施，繼續弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，使勞動就業、子女入學、住房分配、保險政策、社會福利等與戶口完全脫鉤，實行自謀職業、自理口糧、自行解決住房、平等升學的政策，逐步使戶籍管理恢復到其本來只承擔民事登記的社會管理功能。
為此，建議城鎮政府加強組織領導，在公安部門全面實行屬地管理辦法的同時，協調計劃、勞動和社會保障、計劃生育、土地和住宅、教育、民政、財政、統計、工商、稅務等有關部門，清理歧視性的地方保護主義的政策。由于城鎮本身還有大量本地居民失業、待業的問題，政府面臨下崗職工和農民進城的雙重壓力。為保障城市常住人口就業，有些地方采取了限制外來人口就業的政策。應該看到，這是不利于勞動力資源優化配置的地方保護主義政策，人為地阻礙了城鄉一體的勞動力市場的形成，從長遠看并不利于城市的健康發展。當前，最重要的是徹底取消用工歧視。在下崗職工再就業和農民進城的問題上，進一步培育平等競爭、城鄉一體的勞動力市場。市場競爭會降低勞動力成本，提高效率，增強城鎮的綜合效益。城鎮的綜合效益增強了，自然會創造出更多的就業機會。
（四）建立以法制加市場的調節機制，處理好平等、效益、穩定三者關系，通過科學地設置準入門檻，促進人口的合理流動。
通過戶籍制度的改革，以準入條件代替指標控制，為實現公民居住和遷徙自由提供了依靠市場調節為主的制度前提。靠市場調節的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護社會治安、公共秩序、生態環境，社會健康風尚以及他人權利的法定限制。個人追求利益最大化的自由流動要求和城市自我規劃的管理要求，構成了市場加法制的人口調節機制。門檻就是體現這一要求的準入制度。
1.充分利用門檻機制，合理調節城鎮化鏈條上的人口流動。
城鎮化的過程，是由農村人口流向城市、小城市人口流向大中城市的遷徙過程。中國有九億農民。面對1.5億農村剩余勞動力需要轉移的必然趨勢和巨大壓力，城市的有限資源是嚴重短缺的。我國城市化道路的現實選擇是：適度控制大城市人口規模，積極發展中小城市，有重點地發展小城鎮。
大城市是發展和穩定的矛盾集中之地。從城市化的歷史看，優先發展大城市是世界各國推進城市化過程中的一般途徑。只有規模較大的城市才有明顯的聚集效應，才能創造較高的規模效益、較多的就業機會和較大的外部擴散效益。從人們的流動偏好來說，真正具有吸引力的還是大城市。多數流動人口都是流向大城市。如果不加控制，很快就會在大城市角落出現大批貧民窟。畢竟是在城里要飯，也比在農村種地的效益高。因此，在特大城市和大城市需要實行遷移控制，采取優先解決當地發展所需人才和投資者的戶口遷移政策，嚴格控制人口總量的擴張，同時保持人口的適度增長。
小城鎮是解決“三農”問題，轉化農業勞動力的要津。中國的城鎮化道路，首要的問題是要轉移龐大的剩余農村勞動力，不能為城市化而城市化。到1999年底，全國共有建制鎮19216個，居住在鎮區的人口1.7億，其中非農業人口1.25億。小城鎮有很大的吸納農村剩余勞動力的發展空間。新階段農業的發展必須與小城鎮發展結合起來，通過拓展和集聚第二、第三產業發展的空間，大規模轉移農村剩余勞動力，減少農民數量。因此，在縣級市市區、縣以下小城鎮范圍內，戶籍應當全面放開，以充分吸納農村剩余勞動力。
橫列在大城市和小城鎮之間的各類中小城市，需要積極發展，完善城市功能。所以，進入門檻也較低，一般都以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等為落戶條件。
在平等、效益和穩定的三者關系中，如果把人口自由流動作為平等指標，把吸引人才流動作為效益指標，把人口控制作為穩定指標，可以看出，在小城鎮的戶籍改革中強調的是平等的導向，在中小城市的戶籍改革中則突出了效益加平等的導向，在大城市和特大城市的戶籍改革中表現出的是穩定加效益。
忽視大城市和忽視小城鎮，都要犯歷史性的錯誤。在以準入條件的經濟限制代替行政限制之后，如果大城市自設的門檻過高，與小城鎮的發展脫節，會使城鎮化發展的鏈條發生梗阻，不能根除二元分割體制的弊端，并有可能形成城鎮、中小城市與大城市隔離的新的二元結構。這樣，就會同時并發過度發展的“城市病”和發展不足的“農村病”。
2、利用市場機制，合理調整區位差異造成的人才流動由西向東的偏移現象。
受制于東西部經濟發展水平的落差，放開戶口會使西部人才更自由地向東部地區的流動。根據我們在浙江寧海縣的調查，寧海根據自己的區位優勢，吸引人才的目標主要盯在西安等西部大中城市的大學畢業生上，有一套包括落戶在內的完整的人才引入政策。必須承認這個已存在多年的現實：無論有沒有戶籍制度，都不能保證中西部人才不流向東部發達地區。
在區位優勢上看，西部人才向東部中小城市流動的趨勢還會加大。對這種情況，并不必過多的擔憂。多年的歷史證明，靠行政限制人口流動，畫地為牢，是人口資源的最大浪費。以市場機制配置資源，則可以期望出現一個更合理的人才區域分布。我們在工作中對全國各地的干部都有接觸，深感西部地區的發展落后，主要問題還是出在觀念和體制上。而觀念和體制的轉變，除開引進市場機制，讓人口流動起來外別無它路。只有人口流動起來才能實現人力資源的優化配置，也才能最有效地提高人的素質。
另外，在考慮人才流動問題上，不能只是定在人才數量的流動上，更要看到活勞動的流動。人的價值追求是多樣化的，只有市場機制才能提供更多的實現可能性。從自然稟賦和國家政策支持的條件講，西部地區同樣存有相當大的個人價值實現的發展機會。
在人才自由流動的市場調節機制下，活勞動可以得到更充分的發揮。西部必須在吸納活勞動上面作大文章，創造出更有利的發展條件。例如青海省醞釀到北京招募到最艱苦的可可西里自然保護區的自愿工作者，為期兩年，消息傳出，報名者踴躍，大大出乎政府的意料之外。這個例子說明，西部地區并非是沒有吸引力的地方。通過人口充分流動起來的市場調節，會使城市自然稟賦等綜合條件得到充分的發揮，創造出多樣性的城市特色。
3、科學地制定門檻標準，促進人口合理流動，增強城市的發展活力。
由于各地經濟水平、社會發展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮化道路，發揮比較優勢。例如，在東部經濟發達地區，要把縣（市）所在的城關鎮和中心鎮作為發展重點，建立城鄉一體化的勞動力市場。在西部不發達地區，地廣人稀，要保護好生態環境，則可以把有限的資金集中起來，從集約化的規模效益出發，優先發展中心城市。
在特大中心城市、省會級大城市、功能齊全的中小城市、形形色色的中心城鎮和小城鎮的城鎮化鏈條上，每個等級差有不同標準的準入條件，在不同地域有不同標準的準入條件，以發揮各自的比較優勢，形成多樣性的城鎮化發展的格局。各城市自設門檻的準入條件，是考慮到經濟、社會發展水平和城市綜合承受力的事前預期。至于準入條件的合理與否，則是要通過市場來確定，不必有過多的行政干預。
從行政管理的角度來看，一般是城市越大，管理的復雜性越大，門檻應越高。從市場競爭的角度來看，門檻高到一定程度，積聚人氣財氣的能力就要退減，城市發展就要受影響，就要降低門檻。從自由選擇的角度來看，大中小城市都有自己的便利和不便利之處，不一定是城市越大越能實現自我。從歷史的經驗看，靠行政控制流動人口，未必都能奏效。在人口流動進入成本越高的地方，退出的比較成本就越大，往往會導致人們犧牲合適而選擇適應，會造成只進不出的剛性。因此，只有通過市場競爭的博弈，城市才可能找到合理的定位，公民才可能根據能力和財力等條件選擇適合自己的居住地，從而，可以走出一條具有中國特色的多樣化的城鎮化發展道路。
（五）建立由戶口登記、身份證管理等制度構成的，以現代科技裝備起來的科學的人口管理系統，實現靜態管理向動態管理的轉變。
1.加強和完善戶口登記制度。
戶口登記是戶籍管理制度的基礎和重要組成部分，也是國家行政管理的一項基礎性工作，主要功能是人口的調查統計方面。一個嚴密完備的戶口登記制度，對于全面準確地掌握人口信息，進行科學地開發利用，對于提高社會管理質量和效率，促進經濟和社會各項事業發展，維護國家安全和社會穩定，保障公民合法權益具有十分重要的意義。依法申報登記戶口是公民應盡的義務。過去出臺的一些申報戶口的各種限制條件，都應在當前城鄉統一戶籍管理的改革中徹底取消，使戶口登記能夠如實反映公民的居住狀況和城市化水平。
2.把以戶口管理為重點轉到以人口管理為重點上來。
當前戶籍改革的方向是使戶口管理向人口管理過渡，人口管理向證件化過渡。長期以來，我國證明公民身份的法定證件只有居民戶口簿，1985年實行了公民身份證。戶口登記屬于靜態管理的范疇；人口登記則屬于動態管理的范疇。隨著我國經濟社會的發展，單純依靠戶口登記制度已很難進行有效的管理和監控，現在最大的問題是人戶分離。改革的方向是人口管理方式以戶籍管理為主向以口籍管理為主過渡，最終以口籍管理代替戶籍管理。身份證是保護自己個人權力不受侵犯的證件。要以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據，實行一人終生一個代碼制，實現開放、動態的戶籍管理，使全國人口流動逐漸地有序化。由于傳統戶籍管理方式在人們特別是農民中的影響很深，建議有關部門，利用更換第二代居民身份證的時機，運用電子信息和生物技術，儲存完整的個人信息，確保身份證的“唯一性”，同時擴大和提高在全社會使用身份證的有效范圍。以實際生活的必要性，提高人們的身份證意識，強化個人權利的觀念。
3.由靜態管理模式轉變為動態管理模式，建立個人信用系統。
由于中國的城鄉差別很大，地域廣闊，流動人口數量驚人，戶籍管理成本高難度大。當初實行城鄉二元戶口管理結構，也有著要降低人口管理難度的因由。當前流動人口犯罪率高、超生問題等等，也都和管理難以到位有直接關系。建立城鄉一元的管理體系，用市場加法制的機制調節人口流動，是靜態管理模式向動態管理模式的轉變。對13億人，1億多流動人口進行動態管理，沒有現代信息技術為核心的高科技手段是難以進行的。
實現戶籍管理的全國聯網，建立公民身份號碼查詢服務中心，是對人口進行動態管理的一項重要的基本建設。要積極運用人口信息計算機管理系統，逐步實現人口信息統計數據的共享，更準確及時地掌握人口變動的信息。這種人口信息共享性的實現，在為城市的建設規劃提供可靠依據的同時，也為進城者提供選擇流向的可靠依據。在此基礎上形成的城市和人口的博弈，可以使人口流動更加自由，也更加有序。
以公民身份證制度和現代信息技術手段相結合，進行人口動態管理，核心是建立起社會信用系統。市場經濟是信用經濟。建立個人信用系統，對維護市場秩序很有必要。但必須慎重地把握公民權利和公共管理的邊際界限。鑒于此事關系重大，建議有關部門和專家學者細加研究，廣泛征求意見。
（六）把戶籍制度改革同勞動就業和社會保障制度等各項社會改革結合起來，推動土地制度的創新，逐步建立健全統一的社會保障新體系。
全面進行戶籍制度改革的風險性主要是，有可能出現大量農村人口涌入大中城市的“城市病”，同時并發農村人才資源流失的“農村病”。情況當然不會象某些言論說的那么嚴重，卻也是有著現實問題的根據。如年復一年的“民工潮”，流動人口犯罪率上升，農村大批精壯勞力外出務工造成的“空殼村”現象等等。這種情況，說明了我們城鎮化的發展基礎不穩定。在進行戶籍制度的政策改革中，必須同時推動社會保障制度、勞動就業制度、土地制度等項社會改革。這個制度創新的效應要首先在城鎮中得到充分的體現。縣城（中心鎮）在城鎮化鏈條上位于小城鎮之首，在消除城鄉二元分割結構中具有戰略地位。在這里形成吸納人口的聚合效益，可以有效地轉化農業人口，以城鎮化促進城市化，達到建立現代化國際性大都市的需要。
1.建立覆蓋城鄉的全社會保障體系。進行城鄉戶籍制度改革，消除人為的城鄉分割的行政藩籬，關鍵在于取消城市戶口背后各種復雜的附加利益，讓農民享有與城鎮居民同等的國民待遇，逐步取消城鄉之間利益分配的差距，實現城鄉融合。這里有政策改革和社會改革兩個方面的內容：一方面要認真清理與戶籍相連的各種附帶功能，清理在就業、教育、醫療等方面的歧視性政策。凡是直接影響經濟發展，又因歷史遺留需要補償而不會產生大的影響的附加條件應立即廢除。另一方面，取消城市戶口背后的利益，必須同健全社會保障制度聯系起來，解決農民進入城鎮后的基本保險。農村人口加快向城鎮集中，將會使城鎮的就業、住房、養老、教育、醫療等社會問題突出出來。因此，與戶籍管理制度改革相配套，必須建立起相應的失業保險、養老保險和醫療保障制度。戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉的全社會保障體系的建立和完善。
建立全社會的社會保障體系，即是對過去在中國工業化進程中長期損害農民利益的正當補償，也是保護城市自己。農民得不到社會保障的照應，沒有“同在一片藍天下”的親和力，城市也得不到保障。通過建立全社會保障機制，實現政策的城鄉貫通，有助于促成真正的城鄉一體化。降低了農民進入城市的門檻，同時也疏通了城市人口流出渠道。農民可以到城鎮打工、經商，城鎮居民也可以到農村去租賃承包山林、土地、大棚，通過勞動力合理流動，實現效率的提高，解決城鄉共同的就業不足。從我們在山東昌樂縣調查的情況看來，城鎮下崗職工到農村租賃蔬菜大棚，有市場意識、技術和社會關系上的優勢，一般效益都高于農民。
覆蓋城鄉的全社會保障體制的建立，要根據各地的經濟發展水平和城市化程度來確定。社會保障制度的建立，基礎在縣鎮。可分三個層次，縣市區域的范圍，地市區域的范圍，省市區域的范圍，各承擔不同的社會保障內容。象廣東這樣城市化程度比較高的地區，可以照顧到城鄉差距懸殊的為數不多的貧困地區，在全省范圍設立起最低貧困保障線。對廣大地區，這個建立過程需要更長的時間。鑒于現行的對干部政績考量的指標化傾向，可以把最低貧困保障線的指數作為政府政績的主要考量標準之一。這是比任何數字、形象工程都來得實在，得民心，反映當地經濟發展實情的發展“指標”。
2.積極推動土地流轉的制度創新。要促進農村剩余勞動力和具備條件的農民能夠更多更快地轉移到城鎮去就業和定居，僅僅拆除橫隔在城鄉之間的戶籍壁壘，是遠遠不夠的。經濟因素是妨礙農民進城的真正門檻。農民之所以肯花錢辦“農轉非”，實際上是購買城市戶口背后的福利附加值。隨著這幾年城市戶口的福利功能的弱化，土地開發帶來的利益增大，很多已轉入城鎮戶口的人又千方百計地托關系花錢辦起“非轉農”來。現在要農民交出承包土地作為落戶城鎮的代價，他們是不會干的。這里有一個根深蒂固的心理：在城市沒有工作，我還是個回家種地的農民；如果城里沒有工作，鄉里又沒有土地，我就什么都不是了。因此出現了一個怪現象，本來土地資源就嚴重不足，666個縣的人均耕地低于聯合國確定的0.8畝的警戒線，卻大量地陷入半耕作的狀態。實際上，由于土地效益遞減，除城郊土地有較高的地租回報外，農民對土地已沒有多少依戀。只要政策對頭，切實保障農民利益不受侵犯，能夠與城市居民平等地共享社會福利，土地流轉制度是可以搞起來的。
對城市來講，要形成規模效益，最大的問題是資金問題。要建立覆蓋城鄉的全社會保障體制，最大的問題還是資金問題。對農民來講，進城的目的是為了謀生，謀生需要本錢，還是一個資金問題。經過戶籍制度改革，城鎮政府不能再靠買賣戶口籌集建設資金，農民也不可能再期望享受城鎮的福利保障，資金嚴重匱乏的問題更加突出。國家已經對農民作出土地承包45年不變的承諾，從而保證了土地使用的長期性。在農業用地效益遞減和資金嚴重匱乏的情況下，最終的出路在于進行土地市場化、資本化的制度創新，農村土地制度與城市土地制度并軌，以貨幣化的形式實現土地的自由流轉。土地使用制度的改革是一項分階段推進的大政策，第一步是出臺土地使用權的良性流轉政策，第二步是土地所有權流轉制度的建立。而目前的解決途徑則是將土地使用權變現。通過土地使用權的流轉，使土地得到規模化經營的倍增效益。農民可以通過抵押、交換、出讓土地使用權得到資金，進城興開店、辦廠，開發第三產業。城鎮可以通過土地流轉產生的級差地租的差價，獲得城市開發資金。社會保障系統可以通過稅收等方式，擴大的籌措社會保障資金的財源。通過社會保障制度和稅收方式，調節貧富差距，為提供貧困者提供最低生活保障，使貧者和富者的生活隨著經濟的發展都能水漲船高。土地流轉機制的改革，可以說是繼戶籍制度改革之后，必須積極推進的重大改革。沒有這項改革，戶籍制度的改革是沒有實際意義的。
3.轉變管理城市的觀念為經營城市的觀念，培育城市生長機制。城市規模取決于經濟規模和與之相連的吸納人口能力。大中小城市都必須提高自身的規劃、建設和管理水平，以完善自我發展的功能，適應經濟社會不斷發展的需要。在城鎮中，規劃、建設與管理問題更為突出。這些年來，各地小城鎮數量型增長很快，為了吸引人口進城，各地相繼出臺了一些優惠政策，如農民可以帶土地進城等，但農業人口的比例并沒有得到相應的減少。農民對進入城鎮的反映不甚積極，說明小城鎮的人口、資本、資源、市場的聚集效應都不足。農民進城是要吃飯的，這是僅靠成本巨大的“城市形象工程”解決不了的問題。
城鎮化的一項指標就是農與非農的人口比例。在許多地方，一談到城鎮化，就是放開城鎮戶口，撤鄉建鎮，變農民為居民。在追求政績的驅動下，一些地方政府會為追求指標，往往將小城鎮建設等同于蓋房子、修路子、建場子（市場），盲目鼓勵農民進城。事實上，沒有產業發展作基礎，農民即使進了城，也得狼狽出城，最后造成“空殼鎮”。進不進城，是農民自己的選擇，政府的任務是培育城市的生長機制。為規范政府在城鎮化的引導作用，需要有一個科學的城鎮化的指標體系。
當前，絕大部分城鎮政府沒有進行公共設施建設的財力，不少地方甚至連支出公務人員的開支都很困難，由于盲目建設上項目背上沉重債務的不在少數。小城鎮往往成為管理上的唐僧肉，亂收費的重災區。因此，在戶籍改革后，必須加緊推行農村費改稅的改革，改變在計劃經濟下形成的城鎮發展和管理的體制，建立按市場規則經營城市的新體制。在政府引導下主要通過發揮市場機制的作用來建設小城鎮，對用地制度、基礎設施和公用事業建設體制等方面實行一系列的配套改革，廣辟投融資渠道，鼓勵企業和城鄉居民投資，解決公共資源的開發利用，使小城鎮這個大戰略真正得到啟動。
當前小城鎮發展中，一些地方出現了亂占耕地、鄉鎮企業遍地開花、重復建設、環境污染嚴重等所謂“農村病”。這不是發展小城鎮必然出現的問題，而是治理和規劃的問題。主要是政府行政的問題。城鎮要靠自收自支來成長，公共設施的建設取之于民用之于民，以誰投資誰收益的原則進行市場經營，這必然要有居民的自治管理權力的提高，必須進行相應的政治改革，由政府管理過渡到管理政府，讓城鎮政府更多地扮演一個地產商的角色。如果城鎮居民都能參與公共事務的管理，城市才真正是屬于他們自己的。在居民參與公共事務的管理中，形成人人負責的家園意識，城鎮的治理成本就會大大降低。
4.注意及時解決新的不平等的問題。城鎮戶籍制度的改革，需要解決二元體制下舊的社會不平等的問題，也需要及時解決新的社會不平等問題。
當前突出的問題是對計劃生育政策的影響。過去城鄉二元分治的體制下，城市嚴格實行一胎制，農村實行二胎制或有限制的二胎制（頭胎生女可以再生一個）。如延續這種方法，農村居民由于城鎮的一胎制而不愿進城，城鎮居民為了生兩胎而寧愿到農村過一個階段。農民的多生，除了養兒防老的傳統觀念外，還有一個根深蒂固的人口多勢力大的現實考慮。這是在封閉農村環境下的人口觀。在自由遷徙的條件下，市場經濟的法則會給廣大農村帶來優生優育的實在性。在流動中人們都會意識到，一個文化素質高的人在市場競爭中要倍勝于低素質的人，這是以優生優育的人口質量觀念取代數量觀念的最有說服力的力量。從長遠計，打破農民的戶籍束縛有利于人口素質的提高。但現實問題是，中國的人口壓力實在太大了，又正處人口生育高峰期，能讓市場機制調整的空間太小。最近，國家剛出臺了《社會撫養費征收管理辦法》，明確規定了政府計生部門的管理職責和征收標準。這是非常必要和及時的措施。但由于各地區生活水平不同，征收標準差異較大，會有執行不統一的問題，建議國家在適當時機出臺人口稅，按人口課稅，對生二胎以上者課以重稅。
5、統一城鄉福利保障和城市資源共享和合理配置問題。農民帶土進城后，一方面在與城鎮居民共享城市公共資源中，在農村的承包土地、閑置房屋需要進入市場流轉。要考慮在建立城鄉統一的社會保障體制中，形成以土地換福利的交換機制；另一方面也帶來了城鄉資源的合理調整和重新配置的問題。
城鎮資源的合理調配問題。中心城鎮有遠比農村優越的教育、衛生等資源條件。大批農民進城，會帶來資源的爭奪，造成城市資源的短缺。據我們在浙江、山東、安徽調查的情況，希望子女得到更好的教育已成為農民進城的主要動機。縣城重點學校已是不堪重負，設備齊全的鄉鎮學校則是招生不足。在地方限制農民進城的政策中，保證城鎮的教育問題是一個很現實的考慮。醫院的情況也和學校差不多。在城鎮化的過程中，這種資源緊缺和閑置并存的情況還會在小城鎮中更加突出。這種問題的解決，是一個通過市場機制進行資源配置優化的過程。在當前的情況下，要在政府指導下，通過大力發展民辦教育、民辦醫院和其他民辦事業，讓現有資源得到有效發揮，逐步實現市場的自由調節。
農村資源的流失問題。當前農村人口資源流失的情況相當嚴重，已經造成政治、經濟、社會的各種問題。浙江寧海縣的同志形容現在農村的情況是：“青壯勞力走四方，老頭老太守家鄉，殘兵敗將搓麻將”。青壯年都出去經商、做“五匠”了，經商虧本的才回到村里，無所事事，打牌搓麻度日。有人說，就是村里失了火，都沒有人救。這種情況造成了對村民自治、社會文化經濟發展的很多困難。村民自治往往沒有合適人選。有的競選上了村委會主任，也是常年在外，居不在任上。要緩解這個問題，一方面需要通過發展小城鎮，提供功能齊全，設施完備的居住環境和福利設施，吸引農民入城。另一方面要對行政區劃的做合理調整，適當地合鎮并村，形成以鎮帶動中心村，中心村帶動其他村的梯層結構，使農村現有資源相對地集中起來，便于集中管理。
此外，還有改革城鎮機構的問題。當前城鎮中，吃財政飯的很多，有能力的管理人才不足，管理成本太高，導致稅費繁雜，影響了農民進城的積極性。雖然老是強調減少政府冗員，降低財政負擔，但問題得不到有效的解決。關鍵還是在于制度創新，要探索實現居民自我管理的民主機制，在城市管理上培養中介組織。可以考慮以城鎮政協作為納稅人聯盟的形式，審定城鎮的財政開支，發展規劃和其他重大事宜。通過民主決策機制，真正實現取之于民，用之于民。
縣市所在地中心城鎮是城鎮化發展鏈條的中間環節，是城鎮體系金字塔結構的塔基。以中心城鎮為重點的小城鎮建設，目的是加強農業，解決“三農”問題，促進農業的現代化，不是為了開辟政府財源。這一點必須認識清楚。如果經過5到10年，每個縣城能發展成為10萬人口左右的小城市，全國至少可以轉移1億以上的農村人口，果真實現那將對農村的發展，對城鎮體系的建設，都會起到極大的帶動作用。
總之，這一輪戶籍制度的改革，清除了阻礙城鄉勞動力市場形成的一個根本性的制度因素，在促進城鎮化的發展方面已經顯現出了良好的效果。在行政性的改革已有突破性進展的情況下，在社會性方面的改革還有許多復雜的綜合性問題需要解決，必須繼續深化改革的成果，勉力推進。對城鎮化來說，不僅是可以讓農民進城，更重要的是造就農民可以在城里生存的基礎。當人口能夠在城鎮之間自由流動時，也就建構了向大中城市自由流動的基礎，最終達到“國家依法規范，社會經濟調節，個人自主選擇”的遷徙自由局面。
2002年9月1日
中國鄉村發現網轉自：愛思想網
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