改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本經(jīng)營(yíng)制度，與此相適應(yīng)，農(nóng)村土地承包法律政策體系也主要著眼于維護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。近些年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”）分置已成必然。黨的十八屆五中全會(huì)提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。從許多國(guó)家（地區(qū)）發(fā)展歷程看，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，都致力于通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬構(gòu)造及內(nèi)容，促進(jìn)真正的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期穩(wěn)定地經(jīng)營(yíng)發(fā)展。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，很多國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系都經(jīng)歷了以歸屬為中心向以利用為中心的發(fā)展過(guò)程。在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，土地所有者和土地分開(kāi)，只憑借所有權(quán)收取地租，經(jīng)營(yíng)者依靠土地獲取收入；在立法方向上，改變了把土地歸屬放在首位的做法，注重資源有效利用和土地開(kāi)發(fā)。這些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)造“三權(quán)分置”背景下的中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有很大的啟示意義。
一、英國(guó)的農(nóng)地保有制度
英國(guó)的土地制度是從封建土地分封發(fā)展起來(lái)的，歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展演變，逐步形成了逐級(jí)分享權(quán)利的格局，稱(chēng)為自由保有制度，這不僅是英國(guó)最有特色的法律制度之一，也是英美法系財(cái)產(chǎn)法的基礎(chǔ)。通過(guò)土地分封形成了國(guó)王與貴族封臣分層的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，受封者享有的權(quán)利統(tǒng)稱(chēng)為地產(chǎn)權(quán)。土地保有確認(rèn)受封者持有土地的條件，不同受封者的保有條件在性質(zhì)和法律地位方面各有不同。
土地所有權(quán)設(shè)置。1066年威廉一世征服英格蘭以后，為了強(qiáng)化王權(quán)統(tǒng)治，將英格蘭的所有土地收歸己有，宣布國(guó)王是土地的唯一和最終所有者。同時(shí)，國(guó)王將部分土地分封給貴族，允許他們按照規(guī)定條件持有土地，也允許他們將土地再分封給他人，但并不是賦予他們土地所有權(quán)。到13世紀(jì)末期，地產(chǎn)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地上的人身依附關(guān)系逐漸消滅。到14世紀(jì)中期，法律廢除了貴族和騎士的土地保有權(quán)及相關(guān)的封建義務(wù)，所有土地保有人都直接承受于國(guó)王名下，最底層的農(nóng)奴和佃農(nóng)承擔(dān)的一些封建義務(wù)逐漸轉(zhuǎn)換為支付租金，貴族可以獨(dú)自雇用勞動(dòng)者。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的需要，受封者與國(guó)王的關(guān)系日趨簡(jiǎn)化，土地保有人為國(guó)王提供某種服務(wù)更多地源于傳統(tǒng)榮譽(yù)而不是義務(wù)，絕大部分土地持有人甚至沒(méi)有意識(shí)到自己與國(guó)王之間的土地關(guān)系起源。同時(shí)，法律逐步簡(jiǎn)化土地保有形式，廢除了多種土地保有形式及其附帶義務(wù)。到1925年以后，法律只承認(rèn)一種土地保有形式，即自由保有制度，土地持有人均看成是直接承租人，即被視為直接從國(guó)王那里取得并持有土地，但不承擔(dān)向國(guó)王提供勞務(wù)等義務(wù)。
從直轄封臣到佃農(nóng)逐級(jí)分享土地權(quán)利。貴族通過(guò)國(guó)王授權(quán)，享有土地的占有、使用、收益等權(quán)利，并且可以將土地再進(jìn)一步分封給他人，但不享有土地所有權(quán)。獲得土地的貴族通常并不耕種土地，而是再將土地分封給他人。受封者獲得的土地權(quán)利不能大于貴族從國(guó)王那里得到的權(quán)利，他們同樣不享有土地所有權(quán)，只能按照分封條件獲得土地權(quán)利并承擔(dān)一定的義務(wù)。受封者還可再將土地分封給他人。如此形成一個(gè)分封土地的金字塔，塔尖是唯一的土地所有者國(guó)王，下面是直接受封于國(guó)王的直轄封臣，最底層是農(nóng)奴或者佃農(nóng)，他們直接耕種土地，提供繁重的勞役或者其他義務(wù)，但經(jīng)過(guò)層層分封，他們享有的土地權(quán)利是最小的。
保有制度下的權(quán)利設(shè)置。進(jìn)入新世紀(jì)，土地權(quán)利分享可以說(shuō)是英國(guó)土地制度的普遍現(xiàn)象和基本規(guī)律。特別是法律直接將租賃關(guān)系產(chǎn)生的租賃地產(chǎn)權(quán)，作為法定地產(chǎn)權(quán)形式之一加以保護(hù)，租期七年以上的租賃都實(shí)行依法登記。可以說(shuō)，不同的人分享土地的不同權(quán)益已經(jīng)成為英國(guó)土地所有權(quán)制度的常態(tài)，個(gè)別人享有土地全部權(quán)利的現(xiàn)象只是十分少見(jiàn)的例外。在法律上，土地都屬于國(guó)王所有；事實(shí)上，賦予了主體對(duì)特定土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利。同一塊土地可以同時(shí)并存多個(gè)地產(chǎn)權(quán)，每個(gè)地產(chǎn)權(quán)的區(qū)別在于權(quán)利的內(nèi)容與時(shí)限不同，權(quán)利強(qiáng)度有大有小，權(quán)利期限有長(zhǎng)有短。農(nóng)用土地的占有和使用主要是通過(guò)自由保有地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化收購(gòu)和租賃等手段形成的。土地使用者擁有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的自由保有地產(chǎn)權(quán)，是其順利流轉(zhuǎn)和形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。與此同時(shí)，政府制定鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)向大型化、規(guī)模化發(fā)展，1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，政府提供合并小農(nóng)場(chǎng)所需費(fèi)用的50%，對(duì)愿意放棄經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)場(chǎng)主可以發(fā)2000英鎊以下的補(bǔ)助金，或者每年發(fā)不超過(guò)275英鎊的終身年金。
促進(jìn)自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。在土地保有制度實(shí)施的過(guò)程中，英國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)形式是租佃制農(nóng)場(chǎng)。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，政府不斷通過(guò)立法、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，限制地主權(quán)利，發(fā)展自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1906年《農(nóng)業(yè)持有地法》規(guī)定，地主不得干涉農(nóng)場(chǎng)主如何使用租佃的土地；1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場(chǎng)主可獲得終身租期；1976年又將租期延長(zhǎng)到租地農(nóng)場(chǎng)主死后的兩代人；1986年在堅(jiān)持賦予租地農(nóng)場(chǎng)主終身租賃權(quán)和兩代繼承權(quán)的同時(shí)，對(duì)租金實(shí)行三年一次評(píng)估調(diào)整，防止租金過(guò)高。經(jīng)過(guò)上百年的調(diào)整，在限制地主權(quán)利的同時(shí)，催生和發(fā)展了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)。目前，自營(yíng)或者以自營(yíng)為主的農(nóng)場(chǎng)已占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的84%，成為英國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)形式。農(nóng)場(chǎng)的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模提高到70公頃，其中一半以上的耕地由經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)120公頃的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。
二、日本的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置
日本土地私有制度確立于明治時(shí)期，1868年明治新政府成立之后，對(duì)江戶(hù)時(shí)代幕府、大名的私有領(lǐng)地予以公認(rèn)，隨后又允許土地買(mǎi)賣(mài)，標(biāo)志著土地私有權(quán)的正式確立。為了穩(wěn)定租佃關(guān)系，促進(jìn)資本主義發(fā)展，1926年開(kāi)始實(shí)施自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)，通過(guò)資金扶持、政策引導(dǎo)等方式促進(jìn)佃農(nóng)轉(zhuǎn)化為自耕農(nóng)。1938年制定實(shí)施了《農(nóng)地調(diào)整法》，采取一系列措施保護(hù)佃農(nóng)的耕作權(quán)，組建了農(nóng)地委員會(huì)，并將自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)體系化。隨后制定了自耕農(nóng)主義的《農(nóng)地法》，旨在保護(hù)耕作者的生產(chǎn)地位，對(duì)農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了最嚴(yán)厲的規(guī)制。
自耕農(nóng)所有權(quán)。除一般私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)容之外，日本最開(kāi)始制定的《農(nóng)地法》中一個(gè)重要的指導(dǎo)思想是對(duì)權(quán)利出讓進(jìn)行限制。一是農(nóng)地所有權(quán)移動(dòng)的許可及限制，例如只能在農(nóng)戶(hù)之間出售租賃；二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的許可及限制；三是租賃合同解約的許可及限制，例如租賃關(guān)系一旦確立，不得隨意終止，還對(duì)地租的金額做出限制性規(guī)定；四是租種地的所有面積限制，例如如果農(nóng)戶(hù)以自有勞動(dòng)力為主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，允許擁有超過(guò)3公頃以上的農(nóng)地，北海道的農(nóng)戶(hù)可擁有12公頃以上。農(nóng)地改革和《農(nóng)地法》的制定，促進(jìn)了農(nóng)地在農(nóng)民之間的平均分配，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定但也造成了大量細(xì)碎小農(nóng)的產(chǎn)生。
永佃權(quán)的設(shè)置。永佃權(quán)是指通過(guò)支付佃租，而在他人土地上耕作或牧畜的權(quán)利。日本《民法典》第二編“物權(quán)”第五章“永佃權(quán)”共規(guī)定了10個(gè)條文，主要涉及內(nèi)容：永佃權(quán)的內(nèi)容、土地使用權(quán)的限制、永佃權(quán)的讓與和租賃、租賃規(guī)定的準(zhǔn)用、佃租的減免、永佃權(quán)的放棄、細(xì)租的滯納和破產(chǎn)宣告、習(xí)慣的效力、永佃權(quán)的存續(xù)期限、地上權(quán)規(guī)定的準(zhǔn)用。永佃權(quán)的內(nèi)容規(guī)定與所有權(quán)十分相近，存續(xù)期定為50年。永佃權(quán)屬于排他性的物權(quán)，意為無(wú)論土地所有權(quán)者是否同意，永佃權(quán)的所有者都可以對(duì)土地進(jìn)行自由處分。永佃權(quán)主要有三種權(quán)利：一是土地使用權(quán)。永佃人擁有在土地上進(jìn)行耕種和畜牧的權(quán)利，不允許使土地產(chǎn)生難以恢復(fù)的永久性損害。二是處分權(quán)。永佃人在遵循最初契約要求的情況下，可以在權(quán)利存續(xù)期間內(nèi)對(duì)永佃權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。三是抵押權(quán)。
永佃權(quán)的佃耕費(fèi)用與地上權(quán)對(duì)應(yīng)的地租不同，無(wú)論收益高低，是否受到不可抗力的影響而遭受損失，永佃人都有支付佃耕費(fèi)用的義務(wù)，不能進(jìn)行減少或免除。當(dāng)永佃人由于不可抗力的原因，連續(xù)3年內(nèi)全無(wú)任何收益，或者5年以上收益少于佃耕費(fèi)用時(shí)，可以選擇放棄。而當(dāng)永佃人連續(xù)2年欠繳佃耕費(fèi)用時(shí)，土地所有權(quán)者方面可以要求解除永佃權(quán)。
不斷調(diào)整所有權(quán)及使用權(quán)的權(quán)利設(shè)置內(nèi)容。日本的農(nóng)業(yè)政策一般5-10年進(jìn)行一次調(diào)整。例如在1962年《改正農(nóng)地法》中取消了農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人購(gòu)買(mǎi)或租地最高面積和雇傭勞動(dòng)力的限制；開(kāi)設(shè)農(nóng)地保有合理化促進(jìn)事業(yè)，允許市町村的農(nóng)地委員會(huì)提供土地中介服務(wù)；放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成立條件等。1970年再次修改《農(nóng)地法》，放寬了土地租借期限和有關(guān)地租的規(guī)定。1982年又對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了第三次大修改，放寬了對(duì)農(nóng)地租賃的限制；承認(rèn)離農(nóng)者有出租土地的權(quán)利；廢除佃農(nóng)土地轉(zhuǎn)買(mǎi)等權(quán)利；提高農(nóng)戶(hù)占地最高限額；取消了地租最高限額。2009年，《農(nóng)地法》被進(jìn)一步修改，對(duì)于企業(yè)通過(guò)土地租賃，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為，實(shí)行“原則自由化”，企業(yè)只要滿(mǎn)足一定條件后，可以在任何地方租賃農(nóng)地，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，又通過(guò)制定實(shí)施認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度、農(nóng)地保有合理化制度、農(nóng)民退休年金制度等一系列配套制度，促進(jìn)農(nóng)地有序流向具有活力及競(jìng)爭(zhēng)力的個(gè)人或組織。要求轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)或組織必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力（擁有一定的農(nóng)業(yè)機(jī)械和一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等）；必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間（原則上150天以上）；流轉(zhuǎn)后農(nóng)地總面積應(yīng)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)（北海道2公頃，其他地區(qū)0.5公頃）。2012年《農(nóng)地法》規(guī)定，在限制將耕地用于其他用途的同時(shí)，促進(jìn)有效利用耕地的耕作者獲得相應(yīng)的權(quán)利，穩(wěn)定耕作者的地位。近60%的地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r單獨(dú)設(shè)定了獲得耕地權(quán)利的面積條件（不高于0.4公頃）。2015年《農(nóng)地法》修訂，進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的勞動(dòng)時(shí)間等限制條件，旨在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的對(duì)象范圍。
三、德國(guó)的用益權(quán)及地上權(quán)制度
德國(guó)除了規(guī)定土地所有權(quán)以外，還規(guī)定了土地的用益權(quán)和地上權(quán)。法律不允許用益權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)窃试S轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。這樣，耕種土地所有者的土地并取得土地產(chǎn)出物的權(quán)利，成為用益權(quán)的一種基本類(lèi)型。
地上權(quán)。地上權(quán)是指建立在他人土地上的具有物權(quán)性質(zhì)但是有時(shí)間限制的使用權(quán)。德國(guó)民法規(guī)定的地上權(quán)的內(nèi)涵和外延是不斷豐富發(fā)展的。地上權(quán)人對(duì)土地的利用，不僅可以利用土地表面，而且可以利用土地上的空間和地下，從而使地上權(quán)人對(duì)他人土地的利用向立體化方向發(fā)展。地上權(quán)人對(duì)在他人土地上建造的工作物擁有完整的所有權(quán)。在地上權(quán)受到妨害或者有被妨害的危險(xiǎn)時(shí)，地上權(quán)人可以準(zhǔn)用基于所有人的請(qǐng)求權(quán)而受到保護(hù)。
次地上權(quán)。次地上權(quán)也稱(chēng)下級(jí)地上權(quán)，即以地上權(quán)為本權(quán)再次設(shè)立的地上權(quán)，就是在地上權(quán)設(shè)定之后，地上權(quán)人還可以與第三人達(dá)成協(xié)議，在自己支配的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)。次地上權(quán)的設(shè)立條件與地上權(quán)完全一樣，但是，該權(quán)利只是建立在地上權(quán)人支配的權(quán)利基礎(chǔ)之上，次地上權(quán)人根據(jù)其權(quán)利，支配地上權(quán)人支配范圍內(nèi)指定土地的地表或者地下空間，或者僅僅只是支配不連接土地地表的上層空間或下層空間。次地上權(quán)是隨著人口不斷增長(zhǎng)而出現(xiàn)的，因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)，迫使人們對(duì)土地的利用必須向脫離土地地面的空間上下發(fā)展；同時(shí)，隨著技術(shù)進(jìn)步，人們也能夠達(dá)到這些目的。德國(guó)法律規(guī)定，用益權(quán)只能由權(quán)利人個(gè)人享有，不能由權(quán)利人之外的任何人享有，不得讓與和繼承，并隨權(quán)利人的死亡而消滅。但法律卻允許他人為權(quán)利人行使用益權(quán)，即轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)，如由權(quán)利人委托的人為權(quán)利人取得物的孳息等，并不是將用益權(quán)移轉(zhuǎn)給他人。因用益權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓和繼承，故也就不能設(shè)置抵押或者承受其他負(fù)擔(dān)。因此，德國(guó)用益權(quán)法律制度規(guī)定，用益權(quán)不得讓與和繼承，也不得抵押，但可轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。德國(guó)用益權(quán)流轉(zhuǎn)只有用益權(quán)的行使權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)靡鏅?quán)不具有流轉(zhuǎn)性。
促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。（1）通過(guò)健全的法律法規(guī)，成功實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)整合。《農(nóng)業(yè)法》確定了農(nóng)民的土地權(quán)歸農(nóng)民，可以自由交易。家庭農(nóng)場(chǎng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、租用原土地所有者的土地，實(shí)現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。《土地交易法》規(guī)范了買(mǎi)賣(mài)雙方的土地交易行為，對(duì)出讓可能導(dǎo)致土地的分散化或細(xì)碎化、出讓價(jià)格與土地價(jià)值明顯不符或者改變農(nóng)業(yè)用途的土地，不準(zhǔn)出讓。《土地整理法》保證了不同所有者的農(nóng)地可以進(jìn)行互換、重新登記，并加以平整改造，使土地連成一片。這些舉措加速了德國(guó)“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”的進(jìn)程，進(jìn)一步推動(dòng)了規(guī)模化和機(jī)械化。
（2）鼓勵(lì)土地合并經(jīng)營(yíng)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在統(tǒng)一之前，德國(guó)原本的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力一直處于薄弱狀況。德國(guó)政府為了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提出“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”的一攬子法律政策，明確規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善等多方面的內(nèi)容。政府還利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)減少土地資源無(wú)效配置，促進(jìn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)m度發(fā)展農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，提高土地利用率，提高了德國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
（3）健全的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，保證了家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。德國(guó)的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，提高了家庭農(nóng)場(chǎng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；市場(chǎng)與政府的合理分工，保證了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的健康發(fā)展；職業(yè)教育培育了新型家庭農(nóng)場(chǎng)的勞動(dòng)者；“合作社聯(lián)盟、農(nóng)民聯(lián)合會(huì)、農(nóng)業(yè)聯(lián)合會(huì)和農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)”四位一體的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是德國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要支撐。各種服務(wù)組織的有效運(yùn)行和協(xié)同創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、服務(wù)的一體化。
在通過(guò)法律完善次地上權(quán)權(quán)能的同時(shí)，1955年德國(guó)政府制定了《農(nóng)業(yè)法》，目的是促進(jìn)土地的自由流動(dòng)，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，使原本規(guī)模很小、沒(méi)有生命力的小農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛?0-20公頃或規(guī)模更大的“富有生命力的農(nóng)場(chǎng)”。在制定、實(shí)施法律法規(guī)的同時(shí)，德國(guó)政府還利用信貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)整土地結(jié)構(gòu)。政府規(guī)定，凡出售土地的農(nóng)民可獲得獎(jiǎng)金或貸款；凡土地出租超過(guò)12年的，每公頃租地可獲獎(jiǎng)金500馬克。
四、法國(guó)的農(nóng)地集中政策
一直到20世紀(jì)中期，法國(guó)仍是小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)和手工耕作技術(shù)占主要地位，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化、現(xiàn)代化的道路上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美其他發(fā)達(dá)國(guó)家。從50年代起，法國(guó)政府開(kāi)始注重土地規(guī)模效益，防止土地不斷細(xì)碎，采取了一系列舉措。
對(duì)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的限制。為了防止農(nóng)場(chǎng)規(guī)模在繼承中越分越小，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)繼承權(quán)只能移交給農(nóng)場(chǎng)主的配偶或有繼承權(quán)的比較適合繼承農(nóng)場(chǎng)的某一個(gè)子女，別的子女只能得到一筆繼承金或補(bǔ)償金。為了避免小地塊經(jīng)營(yíng)的低效益性和無(wú)效益性，還干脆規(guī)定不允許小于一定面積的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。
對(duì)用益物權(quán)的確立。法國(guó)通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)和地租控制等手段，賦予租賃土地經(jīng)營(yíng)者較好的待遇，希望他們能在租賃的土地上進(jìn)行穩(wěn)定且長(zhǎng)期的生產(chǎn)性投資。租賃者享受了與土地所有者幾乎相等的權(quán)利，大大鼓勵(lì)了通過(guò)租賃形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了更大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從戰(zhàn)后1945年到2010年間，法國(guó)租賃經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積比例從45%上升到了77%。在法國(guó)面積最小的四分之一農(nóng)場(chǎng)中，土地所有者直接經(jīng)營(yíng)比例達(dá)到79%；而在面積最大的四分之一農(nóng)場(chǎng)中，土地所有者直接經(jīng)營(yíng)比例只有34%。
促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的配套措施。第一，建立政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，調(diào)控農(nóng)地向規(guī)模化的方向流轉(zhuǎn)。制定頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，成立了“土地整治與農(nóng)村安置公司”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)收購(gòu)小片農(nóng)地，轉(zhuǎn)賣(mài)給大農(nóng)場(chǎng)主。該公司被賦予優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，并以政府擔(dān)保的較高價(jià)格購(gòu)買(mǎi)農(nóng)戶(hù)的土地，農(nóng)戶(hù)的利益不至受損。第二，實(shí)行刺激土地轉(zhuǎn)入的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。對(duì)轉(zhuǎn)入土地者發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，面積越大補(bǔ)助越高。對(duì)大量轉(zhuǎn)入土地達(dá)到國(guó)家規(guī)定的中等農(nóng)場(chǎng)、大農(nóng)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)者，給予免費(fèi)登記和優(yōu)惠的信貸政策。幾十年來(lái)，農(nóng)場(chǎng)總數(shù)不斷減少，平均規(guī)模不斷擴(kuò)大。到2010年時(shí)，20公頃以下的小農(nóng)場(chǎng)已不足半數(shù)，接近四成的農(nóng)場(chǎng)都是面積在50公頃以上的大農(nóng)場(chǎng)，而且面積在100公頃以上的大型農(nóng)場(chǎng)增長(zhǎng)速度最快。第三，設(shè)立放棄農(nóng)地生產(chǎn)的替代性收入補(bǔ)助。為鼓勵(lì)老人讓出土地，在1962年通過(guò)了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法案》，規(guī)定65歲以上的農(nóng)民如果放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可以獲得高額補(bǔ)助。20世紀(jì)70年代，又設(shè)立“非退休金的社會(huì)福利補(bǔ)助基金”，將這一補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到55—65歲即將退休的農(nóng)民，如果這一年齡段的農(nóng)民放棄農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，每年可以領(lǐng)取一筆數(shù)額相當(dāng)可觀的“非退休者補(bǔ)助金”。第四，開(kāi)展土地歸并行動(dòng)。該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)通過(guò)改造農(nóng)村道路網(wǎng)、平整斜坡和溝壑，甚至改變徑流等方式在很大程度上改變了法國(guó)農(nóng)村的面貌，并促進(jìn)了土地集中。
五、俄羅斯農(nóng)用地的法律規(guī)定
上世紀(jì)90年代以來(lái)，俄羅斯推行農(nóng)地私有化改革，大規(guī)模發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，取代原有的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，明確提出俄聯(lián)邦主體不得通過(guò)對(duì)農(nóng)用土地流通含有補(bǔ)充規(guī)則和限制的法律法規(guī)。《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，俄羅斯公民、法人所擁有的農(nóng)用土地及共有農(nóng)用土地中的份地可以自由出租、轉(zhuǎn)讓、抵押及出售。同時(shí)，也規(guī)定可依據(jù)俄聯(lián)邦土地法典設(shè)定的理由和程序強(qiáng)行停止農(nóng)用土地地塊的長(zhǎng)期使用權(quán)、終身繼承權(quán)、無(wú)償定期使用權(quán)，甚至是租賃權(quán)。
對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定。要保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。限制在一個(gè)行政地區(qū)境內(nèi)的，同時(shí)為一個(gè)公民、其近親屬以及他們有50%以上注冊(cè)資本支配權(quán)的法人所有的農(nóng)用土地總面積。農(nóng)用土地出售時(shí)，俄聯(lián)邦主體或地方自治機(jī)關(guān)（后者系依據(jù)聯(lián)邦主體法律規(guī)定）有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；共有農(nóng)用土地中的份地有償出讓時(shí)，如份地的其他參與者拒絕購(gòu)買(mǎi)或未宣布購(gòu)買(mǎi)意向，則俄聯(lián)邦主體或地方自治機(jī)關(guān)有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；確定向外國(guó)公民、外國(guó)法人、無(wú)國(guó)籍人士以及含這類(lèi)人員50%以上參股份額的法人提供農(nóng)用土地的特殊規(guī)定。農(nóng)用土地地塊的最小面積可由俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法的要求立法確定。如農(nóng)用土地地塊的交易結(jié)果出現(xiàn)面積和位置均不符合本條規(guī)定要求的新地塊，則上述交易不允許進(jìn)行。如果從人工灌溉的農(nóng)用土地中分出的共有份地地塊小于俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法而規(guī)定的改良土地所需地塊的最小面積，則上述分地不允許進(jìn)行。
農(nóng)用土地的租賃。凡經(jīng)國(guó)家登記的農(nóng)用土地地塊，包括有份額所有權(quán)的地塊，均可交付租賃。農(nóng)用土地地塊租賃合同的有效期不得超過(guò)49年。農(nóng)用土地地塊租賃合同中可以規(guī)定，租賃的地塊在租賃期滿(mǎn)后，或者在租賃期滿(mǎn)之前交給承租人所有，其條件是承租人支付合同中規(guī)定的全部贖金并考慮到一些特殊做法。如法律或租賃合同未作其他規(guī)定，認(rèn)真履行自己義務(wù)的承租人在租賃合同期滿(mǎn)后，在其他條件相同的情況下有續(xù)簽新的租賃合同的優(yōu)先權(quán)。一個(gè)承租人同時(shí)租賃的農(nóng)用土地地塊面積不受限制。
六、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)的農(nóng)用權(quán)
受日本殖民時(shí)期影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)也曾有永佃權(quán)的權(quán)利設(shè)置內(nèi)容，由于永佃權(quán)取得及內(nèi)容設(shè)置過(guò)于固化，逐步退出實(shí)踐，進(jìn)而由農(nóng)用權(quán)所替代。農(nóng)用權(quán)，即支付地租以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，使用他人所有土地的權(quán)利。
農(nóng)用權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)用權(quán)可以通過(guò)設(shè)定行為取得，也可以通過(guò)繼承取得。農(nóng)用權(quán)的期限不能超過(guò)20年（造林可約定延長(zhǎng)）。立法者認(rèn)為如果期限過(guò)長(zhǎng)，不利于社會(huì)公眾利益。農(nóng)用權(quán)行使的具體收益分配通過(guò)約定確定，但必須保持土地的生產(chǎn)能力。農(nóng)用權(quán)人不得將其權(quán)利讓與他人或設(shè)定抵押權(quán)，不得將土地再行出租。立法者認(rèn)為，農(nóng)用權(quán)設(shè)定的目標(biāo)是有效使用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果農(nóng)用權(quán)人自己不使用，而是轉(zhuǎn)移給他人或通過(guò)租賃謀權(quán)利益，則與權(quán)利設(shè)定的初衷相違背。農(nóng)用權(quán)人的主要義務(wù)是支付租金，以此作為獲得收益的對(duì)價(jià)，據(jù)此，法律也規(guī)定“農(nóng)用權(quán)人因不可抗力致其原約定目的之收益減少或全無(wú)者，得向土地所有人請(qǐng)求減免地租或請(qǐng)求變更原約定土地使用之目的”。農(nóng)用權(quán)人違反約定的使用土地辦法，或沒(méi)有依照土地性質(zhì)合理使用土地并保持生產(chǎn)力，經(jīng)土地所有權(quán)人勸阻或通知仍不改善的，土地所有權(quán)人可以終止農(nóng)用權(quán)。另一方面，如果農(nóng)用權(quán)人按照約定使用土地但連續(xù)3年沒(méi)有收益，提出終止農(nóng)用權(quán)，土地所有權(quán)人必須接受。當(dāng)農(nóng)用權(quán)消失時(shí)，農(nóng)用權(quán)人可以取回地上農(nóng)作物收益和地上設(shè)施。當(dāng)產(chǎn)出物沒(méi)有及時(shí)收獲而約定期限到期時(shí)，農(nóng)用權(quán)人可以提出不超過(guò)6個(gè)月的延長(zhǎng)使用期限，土地所有權(quán)人不得拒絕。農(nóng)用權(quán)人為增加土地產(chǎn)出力或使用便利，支出了改良費(fèi)用或其他費(fèi)用，土地所有權(quán)人知道但不反對(duì)即表示同意，在農(nóng)用權(quán)消滅時(shí)予以返還補(bǔ)償。
小地主大佃農(nóng)政策的提出。為引導(dǎo)無(wú)力耕種之老農(nóng)或無(wú)意耕作之農(nóng)民將自有土地長(zhǎng)期出租給有意擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)結(jié)構(gòu)年輕化，并使老農(nóng)安心享受離農(nóng)或退休生活，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)推行了小地主大佃農(nóng)制度，以期能達(dá)到“建立老農(nóng)退休機(jī)制，調(diào)整農(nóng)民勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)”及“促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。從四個(gè)方面提出了該政策的準(zhǔn)入條件。一是身份認(rèn)定。小地主是指持有農(nóng)地之所有權(quán)人，且為自然人；大佃農(nóng)是指符合政府政策輔導(dǎo)資格條件且承租農(nóng)地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模之自然人或農(nóng)民組織，包括專(zhuān)業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷(xiāo)班、農(nóng)會(huì)、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等。大佃農(nóng)的身份限制擴(kuò)展到了農(nóng)民以外，除了專(zhuān)業(yè)農(nóng)民，還包括產(chǎn)銷(xiāo)班、合作社、農(nóng)會(huì)和農(nóng)業(yè)企業(yè)，可以說(shuō)是對(duì)既往“農(nóng)地農(nóng)有”政策的重大突破。二是經(jīng)營(yíng)規(guī)模。對(duì)大佃農(nóng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模下限作了規(guī)定。對(duì)專(zhuān)業(yè)農(nóng)民來(lái)講，經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到0.5公頃的基本門(mén)檻就可以申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)政策，最終經(jīng)營(yíng)規(guī)模要達(dá)到2-5公頃以上。對(duì)產(chǎn)銷(xiāo)班、合作社、農(nóng)會(huì)和農(nóng)企業(yè)法人，基本門(mén)檻是10公頃，最終經(jīng)營(yíng)規(guī)模要達(dá)到15-30公頃以上。三是租賃期限。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，小地主大佃農(nóng)政策堅(jiān)持長(zhǎng)期租賃的原則，規(guī)定租期要達(dá)到3年以上。同時(shí)考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但承租面積至少1/2以上符合長(zhǎng)期租賃的原則。四是經(jīng)營(yíng)范圍。考慮到農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展戰(zhàn)略，臺(tái)灣地區(qū)提出以農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營(yíng)為主，大佃農(nóng)應(yīng)優(yōu)先考慮種植“進(jìn)口替代”或“出口擴(kuò)張”等適銷(xiāo)對(duì)路的農(nóng)作物。這一政策有效促進(jìn)了臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)結(jié)構(gòu)年輕化，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。釋出土地的老農(nóng)，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實(shí)領(lǐng)5萬(wàn)元臺(tái)幣，不須施作綠肥及負(fù)擔(dān)土地管理費(fèi)用；承租的大佃農(nóng)每公頃享受補(bǔ)貼4萬(wàn)元臺(tái)幣，實(shí)際支付的租金只要1萬(wàn)元臺(tái)幣。
七、對(duì)我國(guó)“三權(quán)分置”制度的借鑒意義
通過(guò)對(duì)其他國(guó)家地區(qū)土地法律制度的歸納分析，可以看出，為最大程度地提高土地利用效率，發(fā)揮其作為最基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性，將土地權(quán)利分配給不同主體，設(shè)置不同的權(quán)利內(nèi)容，是十分普遍的做法。這對(duì)于我國(guó)建立農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度，具有重要的借鑒意義。
（一）土地權(quán)利在不同主體間進(jìn)行細(xì)分是普遍做法
以上國(guó)家土地制度的發(fā)展過(guò)程表明，土地權(quán)利特別是農(nóng)地權(quán)利的分置是一種普遍現(xiàn)象，因?yàn)橥恋厥且环N不可或缺又不可替代的獨(dú)特資源，人類(lèi)的一切活動(dòng)都離不開(kāi)土地，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)，土地必須用來(lái)滿(mǎn)足越來(lái)越多的需求，這就在客觀上要求將土地的不同權(quán)利分配給不同主體。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離并不罕見(jiàn)，歷史也很悠久，在不同時(shí)期、不同地區(qū)發(fā)揮了不同的作用和功能。例如，英國(guó)為了反映和保護(hù)這種土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)土地所有制很少采用“土地所有權(quán)”的概念，而是采用“地產(chǎn)權(quán)”的概念，即不同的人分別對(duì)土地享有不同的地產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有人享有絕對(duì)的、完全意義上的土地所有權(quán)。英國(guó)作為英美法系的發(fā)源地，特別是十九世紀(jì)后英國(guó)推行殖民統(tǒng)治，將其法律制度帶到許多國(guó)家，普遍為英美法系國(guó)家所接受。可以說(shuō)，在英美法系國(guó)家?guī)缀醪淮嬖诮^對(duì)的土地所有權(quán)，土地上的不同權(quán)利由不同的人分享是一種普遍現(xiàn)象。從我國(guó)情況看，改革開(kāi)放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，極大地調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問(wèn)題，是農(nóng)村改革的重大成果。現(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭承包制后農(nóng)村土地制度的繼續(xù)深化創(chuàng)新，也是在立足我國(guó)實(shí)際國(guó)情基礎(chǔ)上，對(duì)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的具體化。
（二）賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)功能是共同經(jīng)驗(yàn)
“三權(quán)分置”提出以來(lái)，圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬性質(zhì)，出現(xiàn)了“物權(quán)說(shuō)”、“債權(quán)說(shuō)”、“實(shí)行物權(quán)保護(hù)債權(quán)說(shuō)”等不同觀點(diǎn)。如何確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)也是落實(shí)“三權(quán)分置”的一個(gè)難點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對(duì)土地的權(quán)利的內(nèi)容，其權(quán)能內(nèi)容就呈現(xiàn)出豐富的、個(gè)性的且存在多種可能的，例如租期、價(jià)格、給付租金的具體時(shí)間及方式、地上設(shè)施的使用條件等。這些多樣性致使制度上還無(wú)法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般性權(quán)能進(jìn)行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納。但是，從實(shí)踐需要出發(fā)，為了推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，迫切需要適當(dāng)強(qiáng)化對(duì)新經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。從其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予了類(lèi)似物權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，如日本永佃權(quán)可以讓與、抵押、繼承、租賃等；意大利永佃權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等；法國(guó)農(nóng)用土地用益權(quán)可以出租、出賣(mài)、無(wú)償轉(zhuǎn)讓、抵押等。隨著時(shí)代發(fā)展，傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念發(fā)生了明顯的變化。有學(xué)者從物權(quán)保護(hù)的角度指出，近代物權(quán)正從“重所有”向“重利用”轉(zhuǎn)變，物權(quán)保護(hù)雖然仍然以所有權(quán)保護(hù)為中心，但逐漸從偏重所有權(quán)保護(hù)向所有權(quán)與他物權(quán)保護(hù)并重的方向轉(zhuǎn)變；現(xiàn)代物權(quán)法則認(rèn)為，物權(quán)都是平等的，應(yīng)該均衡保護(hù)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在現(xiàn)行法律框架下確立“三權(quán)分置”的法律地位，比較可行的辦法是，明確土地承包權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)暫按債權(quán)看待，但是實(shí)行債權(quán)物權(quán)化，即明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)人申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)人（經(jīng)承包方同意）用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資等，使各種物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式都受到法律規(guī)范和調(diào)整及得到法律保護(hù)。
（三）通過(guò)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)是共同方向
土地的本質(zhì)在于利用，利用的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率最大化，因此無(wú)論土地資源與人口配置狀況如何，各國(guó)在完善農(nóng)地權(quán)屬權(quán)能時(shí)，都將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為重要目標(biāo)。美國(guó)法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場(chǎng)土地股份，但只許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芡斯苫驅(qū)⒐煞葑鞯盅海瑥亩ＷC農(nóng)場(chǎng)土地在傳承中不被細(xì)分碎化；政府通過(guò)信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大，政府有權(quán)以市場(chǎng)價(jià)加補(bǔ)償?shù)姆绞绞召?gòu)?fù)恋夭⒊鍪劢o需要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)主。日本把《農(nóng)地利用增進(jìn)法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，建立了一套促進(jìn)農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的制度。德國(guó)農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模從1949年的8.06公頃擴(kuò)大到2004年的超過(guò)30公頃；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少到130余萬(wàn)人，占總勞動(dòng)人口比例不到3%。1970—1979年中，英國(guó)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)減少了14%，中小規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)減少了52%，大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)增加了18%。瑞典1900年有家庭農(nóng)場(chǎng)51萬(wàn)家，到1983年減少到11.4萬(wàn)家，到2015年再減少到6.7萬(wàn)家，平均規(guī)模逐步由1980年的39公頃擴(kuò)大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農(nóng)場(chǎng)26萬(wàn)家，到1964年減少到17.5萬(wàn)家，到2015年再減少到3.8萬(wàn)家，相應(yīng)地平均規(guī)模則由1970年的21公頃擴(kuò)大到2015年的70公頃。雖然我國(guó)與西方國(guó)家的土地所有制度不同，但通過(guò)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控共同作用，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理集中和有效利用，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然邏輯，也是中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。
（四）通過(guò)實(shí)施土地制度改革提升農(nóng)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力
農(nóng)地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)也是最重要的生產(chǎn)資料，各國(guó)農(nóng)地制度改革都有一個(gè)非常重要的目標(biāo)，就是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，刺激農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貿(mào)易成交量的同時(shí)，也給各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。一方面，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期低迷，各國(guó)都面臨日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者呈老齡化傾向，年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)，存在著后繼乏人問(wèn)題；此外，應(yīng)對(duì)氣候變化，迫切需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、關(guān)注動(dòng)物福利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的壓力也在不斷增加。從近些年來(lái)各國(guó)土地政策制定和改革的方向，可以清晰地看出，通過(guò)鼓勵(lì)土地資源的合理配置，活化土地流動(dòng)，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)等培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，既要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策體系，加快構(gòu)建以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，把一家一戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)模經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)由個(gè)體與個(gè)體向組織與組織、體系與體系競(jìng)爭(zhēng)的根本轉(zhuǎn)變。加快構(gòu)建有利于家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)地制度。規(guī)模化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。瑞典丹麥實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，是在土地私有制基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)場(chǎng)兼并和土地租賃實(shí)現(xiàn)的。丹麥家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的耕地中有100萬(wàn)公頃土地靠租賃，占38%。我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的耕地，80%以上靠的是轉(zhuǎn)包和租賃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，租地農(nóng)場(chǎng)是我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的主要方向。實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，要按照“三權(quán)分置”理論，加快改革和完善農(nóng)地制度，解決“地怎么來(lái)”、“租期怎么穩(wěn)”、“租金怎么定”等重大問(wèn)題，穩(wěn)定農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，防止地租推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品成本過(guò)快上漲。
作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2017年第10期
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