摘要：中國農產品質量管控體系已基本建立,操作層面的制度也正在探索實施,但并未取得預期良好效果,質量安全事件仍頻發。本文通過對國內外農產品質量安全管控理念、體系與制度的比較,指出了中國當前農產品質量安全管控體系存在的不足,進而提出今后完善農產品質量安全管控體系所要考慮的要點及有效實施微觀制度應把握的重點。
目前中國農產品質量安全管控構架已建立,從形式上看與國外發達國家極盡相同,但在國外行之有效的管控體系和監管制度在國內卻收效甚微。本文通過對國內外管控理念、管控體系和管控制度的比較,提出完善農產品質量安全管控體系的重點和具體制度建設的要點,為今后農產品質量安全管控政策的制定提供相關理論依據。
一、國內外管控理念比較
質量安全管控理念在很大程度上影響甚至決定著管控體系的建設、管控制度的運行及管控措施的實施。首先對國內外農產品質量安全的管控理念進行比較。
( 一) 保護“公共利益”與保護“產業利益”
保護公共利益,維護消費者權益,是政府實施質量安全管控的出發點。同樣,保護經濟利益,確保產業發展,也是政府職能之所在。二者孰輕孰重,是放棄消費者利益,維護產業發展,還是保護公眾利益,犧牲產業發展,這在發達國家已成為評判國家食品安全管控的重要標準之一。
歐美等國都把保護消費者利益作為政府應盡的職責,政府制定和實施食品安全法的目的就是為了依法維護公共利益。例如,英國食品安全監管機構食品標準署就是以保護消費者利益為導向,一方面向公眾提供相關的食品質量信息和涉及質量安全的決策信息,另一方面讓消費者代表常駐食品標準署,為各項食品安全政策的制定提供建議。此外,食品標準署還與消費者參與的咨詢委員會和消費者顧問小組密切合作,以便讓消費者獲得專業的建議。
然而,中國不少地區的地方政府依舊將經濟發展放在第一位,優先考慮地方產業發展。在此觀念指導下,對當地農產品生產者和經營者的質量管理“睜一只眼,閉一只眼”,只要不出現大的安全事件就不去監管,或找種種理由阻礙落實管控政策。所以,中國消費者很少有機會參與質量安全的決策,在產業利益的壓力下處于劣勢的消費者只有成為被犧牲的對象。
( 二) 以“預防”為主與以“檢查處理”為主
目前,指導發達國家質量安全管控的理念已由原來的“檢查為主”轉變為“預防為主”。如美國,從1980年代開始就強調預防為主的食品安全管控。2011 年美國頒布實施的《食品安全現代化法案》第一項內容就是對食品安全的預防管理。該法案要求食品生產和加工企業,以及為農產品提供包裝和儲存的企業必須制定基于風險的HACCP食品安全計劃。實施該計劃的企業能夠預先識別質量風險,安排好控制措施,監管出現質量隱患的關鍵點,有效預防農產品質量安全問題的發生。德國食品安全監管始終強調“預防為主”,在生產過程中盡可能采取一切積極有效措施,將發生食品安全的風險降至最低。
當前中國農產品質量管控更多的是以“處理為主”的事后監管。在這種管控理念指導下,質量安全管控部門疏于對日常對生產、加工和流通的質量監管,一般是在重大質量安全事件發生后,在事故對社會造成負面影響或損失已經發生了的情況下,才自上而下、自后而前地進行檢查和行業整頓。這種管控方式,一方面會產生高昂的成本,如“三氯氰胺事件”對消費者的直接賠付約11. 1 億元,為確診三氯氰胺可能導致的相關疾病進行的醫療檢查投入約3 億元; 另一方面,還會導致農產品生產經營主體疏于對生產過程和流通過程中常規的質量控制,缺乏安全農產品供給動力,未能有效預防農產品質量安全事件的發生。
二、宏觀層面安全管控體系比較
宏觀層面的農產品質量安全管控體系包括諸多方面的內容,本文只選擇國內外差距較大、國內存在問題較多的法律法規體系、管控的組織體系、質量標準體系、檢驗檢測體系以及信息發布體系進行比較。
( 一) 法律法規體系
英國、美國、日本、加拿大等國都建立了比較完善的有關農產品質量安全的法律法規體系,違法者依照本國法律承擔相應的法律責任,法律起到了應有的規制作用。以美國為例,早在1906 年就通過了對食品安全進行監管的第一部全國性法律《食品和藥品法》,1938 年通過了《聯邦食品、藥品和化妝品法》。此后,美國先后出臺《聯邦肉檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》和《食品質量保護法》等法律法規,使食品安全監管法律體系逐步完善。到目前為
止,美國制定了14 類100 多個有關食品安全的法律法規,為食品安全監管提供了明確的標準和監管程序,其法律法規體系具有以下特點: 一是對質量安全的立法具有層次性。既有綜合性法律又有針對不同產品制定的法律,還有針對不同環節制定的法律,形成了比較嚴密的農產品質量安全管理法規體系。二是法律的覆蓋面廣。美國的法律法規幾乎覆蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的標準以及監管程序。三是法律的懲治力度較大。農產品質量安全的違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任,而且還要受到行政制裁,直至刑事處罰。
中國關于食品質量規制國家層面的法律有1995年通過的《中華人民共和國食品衛生法》,2006 年實施的《農產品質量安全法》和2009 年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》。此外,還相繼出臺了一系列部門的法律規章,如《農產品產地安全管理辦法》、《農產品包裝和標識管理辦法》、《農藥管理條例》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等。從表面看,中國的法律法規體系也比較完善,但在實踐中并未取得應有的規制效果,主要原因: 一是條款規定比較籠統,只對食品質量、食品衛生等作了一些籠統性規定,缺乏明確定義和具體細化限制,給違法者留下了違法空間。二是法律體系缺乏系統性和統一性,忽視了多種法律責任之間的配合與協調,致使在實際操作中給執法部門帶來諸種不便,某些食品生產和銷售者以種種手段逃避法律規定的各種責任,給食品安全管制留下隱患。三是法律懲治力度較弱,違法成本低于非法收益,間接鼓勵了不法分子違法。
( 二) 安全管控組織體系
國家管控組織體系的合理與否,可在一定程度上影響管控政策實施的效果和效率。美國國家層面的食品安全監管機構主要包括食品和藥品管理局、食品安全檢驗署、國家環保署和國家海洋漁業署,同時各州和地方都設有監管機構,形成聯邦政府、州政府和地方政府間既相互協作又相對獨立覆蓋全國的食品安全管控組織體系。這些機構對不同種類及處于不同生產、銷售階段的食品安全監管發揮著重要的組織保障作用。值得注意的是,美國聯邦政府并不完全依賴于州或地方政府進行食品安全監管,還通過向全國派出大量調查員并設立檢測中心和實驗室來獲取分析結果,從而實現全國食品安全的輔助監管。
目前,中國食品安全管控組織體系已初步形成,即由農業、衛生、食品藥品監督管理部門共同負責的組織架構。相比之前的農業部、衛生部、國家質量監督檢驗檢疫局、國家環保總局、商務部和國家工商行政管理局等部門分段管理,職責劃分相對清晰,職責交叉和空白的區域大幅減少。但仍存在以下突出問題: 監管部門如何分工與協調才能使監管更有效率; 農產品從地頭到餐桌的每個環節如何銜接才能有效完成全產業鏈的管理; 目前中國的監管部門只設到縣級,而生產農產品的鄉鎮和村級單位無監管機構設置,如何低成本、高成效地保證農產品源頭質量等都是需要解決的問題。
( 三) 質量標準體系
制定食品安全標準并予以強制執行,是政府在食品安全監管中的重要職能之一。發達國家食品安全標準種類多且層次分明,標準覆蓋面廣且針對性強。以美國蔬菜標準為例,主要包括保護消費者不受偽劣產品欺騙和標簽誤導的蔬菜識別標準,保護消費者在不知情的情況下購買存在安全問題的蔬菜質量標準,避免消費者受欺詐的蔬菜容器填充標準,以及蔬菜質量分級標準。為了與國際食品安全質量標準接軌,大多數國家采用國際食品法典委員會和國際標準化組織制定的食品安全標準。1980 年代,英、法、德等國采用國際標準的比例已達80%,日本國際標準采用率達90% 以上,而目前世界第一人口大國中國食品安全標準采用國際標準的比例僅為60%。
中國食品標準主要由國家標準、行業標準、地方標準、企業標準四級標準組成,約有4900 多項。盡管標準眾多,但未能真正發揮作用,主要原因: 第一,食品安全標準多但不統一,不僅存在同一產品標準相互矛盾的現象,而且還存在不同地方、不同人群適用不同的食品安全標準的狀況。第二,食品安全標準覆蓋面不全,仍存在部分食品無標準可依的狀況。如一些饅頭、小菜等無包裝的食品缺乏統一質量標準等。第三,食品安全標準水平低,不能與國際接軌。中國許多標準比國際標準低,如農藥殘留限量、一些重金屬的限量、食品添加劑限量等都高于國際安全標準。第四,一些農產品技術標準可操作性差,針對性不強,重點不突出。
( 四) 檢驗檢測體系
建立完善的農產品質量安全檢測監督體系,可為產品質量提供組織保障。以日本為例,日本農林水產省和厚生勞動省建有完善的農產品質量安全檢測監督體系。日本農林水產省設立了消費者技術服務中心,其重要職能之一就是負責全國各都、道、府、縣的農產品質量安全調查。農產品進入市場后,由厚生勞動省的市場衛生檢查所進行質量抽查并公布檢驗結果。批發市場、日本農協都對農產品進行檢查,諸多檢查部門多層面的檢查共同構成了日本從農田到餐桌的農產品質量安全檢測監督體系。
中國政府非常重視農產品質量安全檢驗、檢測體系的構建,在全國規劃建設了280 個國家級、部級農產品質檢中心,同時全國近1/3 的地、市、縣建立了以速測為主的農產品質量安全檢測站。目前中國的檢驗檢測體系仍存在如下問題: 一是檢測機構布局不盡合理,表現為發達地區檢驗機構多,落后地區少甚至沒有; 城市市場較多,農村地頭市場缺失; 縣級以上單位設有,村鄉( 鎮) 級空白。這種不合理的布局致使很多農產品檢驗存在真空地帶,為食品質量安全埋下隱患。二是缺乏現代化檢測設備,檢測技術和手段及方法落后。筆者調研某大型產地批發市場,該市場設有檢驗室,雖每天抽檢進入市場的農產品,但是一個樣本六七個小時后才出檢測結果,經銷商不可能等待結果出來后再銷售,所以這種落后的檢驗實乃形同虛設。
( 五) 信息發布體系
在保護消費者利益的管控理念指導下,發達國家十分重視公眾在食品質量安全方面的知情權。如英國《1999 年食品標準法》規定,食品標準局獲得的任何信息除依法不得公開的以外,全部向公眾公布。美國政府十分重視食品安全管理的公開性和透明度,建立了食品安全信息系統,該系統定時發布食品市場檢測信息,及時通報不合格食品及其召回信息,使消費者了解食品安全的真實情況。同時,政府還通過公眾集會、公告等多種形式,以及互聯網和投寄等多種渠道,向消費者和其他利益相關者發布大量與消費者、食品生產經營者以及食品質量安全研究機構有關的食品質量安全信息。
中國在食品安全信息建設方面遠遠落后于發達國家。食品安全檢測數據、食品安全監督檢查信息、食品安全事件及其處理信息至今仍未實現完全公開化、透明化、及時化。在食品安全信息的收集、處理及發布上還比較分散,沒有形成正式制度。食品安全信息交流平臺還不完善,消費者獲取食品安全信息的渠道有限,政府負責食品安全監管的相關部門與公眾之間缺少及時、有效的信息交流。
三、微觀層面的管控制度比較
宏觀層面的管控制度著重事先警告和事后管理,微觀層面的制度安排體現的則是過程管理,把問題解決在農產品的生產、流通過程中。微觀層面具體的管控制度眾多,本文選擇生產過程、流通過程和整個產業鏈中的主要制度進行比較分析。
( 一) 生產過程的良好農業操作規范、良好生產操作規范、危害分析和關鍵點控制
良好農業操作規范、良好生產操作規范、危害分析和關鍵點控制被國外視為保證農產品質量安全微觀層面最有效的措施而得到廣泛應用。美國規定,在農產品種植環節農場主推行良好農業操作規范,加工環節的生產商采用良好生產操作規范,在生產過程中通過對微生物污染、化學污染和物理污染進行危害分析及關鍵點控制。在食品加工領域,日本和新加坡早在20 世紀就引進了良好生產操作規范。
中國分散經營、小規模生產的農業經營體制決定了良好農業操作規范在農產品生產過程中難以實施。以蔬菜為例,農業投入品的名稱、來源,病蟲草害的發生和防治情況,農藥的生產檔案記錄,很難形成規范化、制度化管理。盡管政府引導、鼓勵在規模較大的食品加工企業運用HACCP系統進行食品安全管理,但由于監管導致企業額外成本增加,企業并不積極、主動實施危害分析和關鍵點控制。而數量眾多的小企業和家庭作坊基本上不按生產操作規程作業,為農產品質量安全埋下隱患。
( 二) 流通過程的市場準入制度和強制性檢驗制度
農產品流通過程中有效保證農產品質量的重要微觀制度之一是食品質量安全市場準入制度。該制度規定具備規定條件的生產者才允許進行生產經營活動,具備規定條件的食品才允許生產銷售。強制性檢驗指未經檢驗或經檢驗不合格的食品不準出廠銷售。對檢驗合格的食品要加印市場準入標志,否則不準進入市場銷售。英國、美國、加拿大等國監管部門對農產品加工和銷售過程進行檢查,對于檢查出的違法違規農產品,可以查封、扣押和銷毀。
中國在部分農產品批發市場、大型農貿市場、超市建立了市場準入驗證查標制度和質量抽查制度,但很多地區尤其是縣級及以下市場食品質量的市場準入制度缺失,即使在設有抽檢制度的市場上也存在產品涵蓋范圍小,檢查項目有限,市場例行監測流于形式的問題。致使包裝不符合要求、信息不全,甚至一些偽劣、假冒農產品流進市場并毫無制約地流向消費者。
( 三) 整個產業鏈的追溯制度
建立追溯制度,實現食品的可追溯,成為發達國家政府保證農產品質量安全的重要舉措之一。美國于2004 年頒布了《食品安全跟蹤條例》,要求所有涉及食品生產、包裝、儲存、運輸、配送和進口的企業都必須建立和保全有關食品生產、流通的全過程記錄,以便進行食品安全跟蹤與追溯。美國農產品可追溯制度形成了一個完整的鏈條,包括投入品可追溯、農業生產環節可追溯、包裝加工環節可追溯和流通銷售過程可追溯。在任何一個環節出了問題,都可追溯到上一個環節,有效保證了農產品質量安全。歐盟規定,食品、飼料、供食品制造用的家禽以及與食品、飼料制造相關的物品,在生產、加工和銷售的各個階段必須建立食品安全可追溯制度,只有能夠追溯的產品才允許上市銷售。英國食品安全監管的特征之一是執行追溯制度。監管機構發現食品存在問題,能通過電腦記錄很快查到食品來源和出問題的環節,通知公眾緊急收回,最大限度地保護消費者權益。
中國的追溯制度建設起步較晚,在一些發達的地區、部分農產品試行產品可追溯。目前存在的主要問題: 第一,追溯體系建設缺乏統一規劃,多個單位分頭建設。目前既存在農業部組織建立的追溯體系,還存在部分地方政府構建“從農田到餐桌”的全程追溯體系,也存在以企業為主建立的企業內部追溯體系。這種分頭建設不僅資源、信息不能共享導致成本高昂,也容易造成地區或產品不能參加追溯的空白地帶。第二,參與者缺乏壓力和動力。盡管各級政府非常重視追溯體系的建設,但由于缺乏追溯管理相關法規,未對企業追溯管理作出硬性要求,大部分企業實施追溯管理缺乏自覺。農產品的生產者和經營者沒有動力,參與追溯的積極性不高。
四、完善中國農產品質量安全管控的實踐思路和重點
農產品質量安全管控是一項長期艱巨的任務及復雜的系統工程,不能完全照搬國外管控體系和操作制度,須考慮本國歷史傳統、基本國情和經濟發展階段等因素。現階段中國農產品質量安全管控重點為:
( 一) 明確管控理念
食品安全領域關乎人體生命健康,由事后追責與處罰轉變為基于預先風險控制的食品安全監管模式已經成為發達國家安全管控的主體。中國農產品安全監管更多地注重事后監管,而不是從農產品質量源頭進行有效防范。管控理念,以防范為主,防治結合,建立安全危機預警機制,及時發現危機前兆,防患于未然。
在經濟發展某個階段當產業利益和消費者利益發生沖突時,政府應考慮長遠利益而非短期收益、全局利益而非部門利益、國家整體利益而非地方利益。政策制定應以科學性的危害分析為基礎,在綜合考量各方面利益得失基礎上確立農產品質量安全管控宗旨和理念。
( 二) 宏觀管控體系建設重點
進一步完善農產品質量安全的法律法規,改革組織體系,健全檢驗檢測體系,建立統一的安全標準體系和權威的信息發布體系。在這個過程中有三個重點須充分考慮和體現:
一是消費者在宏觀體系建設中的地位和作用。在各項法律、法規、政策制定過程中鼓勵消費者參與,充分聽取消費者的建議,確保各項政策能真正維護消費者的利益。當遇到復雜、涉及面廣的問題時,需要相關部門通過各種途徑收集消費者對該問題的看法及所提建議。鼓勵消費者在食品安全監管中發揮作用,充分賦予消費者權益,改變面對質量投訴時消費者作為個體的劣勢地位。
二是重視專家參與。隨著農業生產投入品的推陳出新,各種生產加工新技術在食品生產中的應用以及工業生產所帶來的水體和大氣污染,引發食品安全的因素越來越多,越來越復雜,風險也越來越大,為食品安全監管工作增加了難度。在此背景下,應充分利用專家力量,讓專家參與各項政策的制定、新技術推廣前的評估和食品安全監管工作。
三是明確責任主體。在農產品生產、運輸、加工、儲存、銷售整個產業鏈中,明確各行為主體的責任和政府在各環節監管中的職責。農產品的生產者和加工者應根據食品安全法規的要求生產,確保其加工、銷售的食品符合安全衛生標準。出現問題時作為當事人對食品安全負主要責任。政府應制定合適的標準,監督企業按照這些標準和食品安全法規進行食品生產,并在必要時采取制裁措施。出現安全問題后,凡違法和瀆職者均應承擔對于受害者的民事賠償責任,而且還要受到行政乃至刑事制裁。
( 三) 保證微觀層面制度可操作性的重點
中國很多微觀制度的框架已搭建起來,為使實施取得良好的效果,應著重從以下幾方面開展工作:
其一,加強對各行為主體的培訓。受培訓者包括農產品的生產者、加工商、銷售者和政府監管部門的相關人員。培訓內容包括培訓生產流通主體的質量安全意識、誠信意識,逐步提高其道德水平。培訓生產主體掌握安全生產知識,培訓流通主體科學、安全的貯存、保鮮等技術。只有各主體具備了良好素質,農產品質量才能得以保證。同時,聘請專家對各級食品監管部門的相關工作人員進行培訓,一是提高其監管的責任感; 二是針對食品企業規模小、數量多的現實,培訓監管人員熟練運用信息系統履行監管職責的能力。
其二,政府給予足夠的資金支持。HACCP的建立,追溯制度的實施,批發市場快速檢驗設備的購買等,都需要資金投入,在企業和流通商不愿或無能力承擔供給安全農產品所需成本時,政府應給予相應的財政支持。何況中國在食品安全方面的財政投入遠遠低于發達國家。資金應用重點: 一是資助農產品安全生產技術的引入,如病蟲害的物理防治技術; 二是補償農產品加工企業實施安全管理所增加的成本; 三是支持流通過程提高保鮮技術的資金投入,如冷鏈物流建設所需資金。
其三,政府給予必要的現代技術支持。提升農產品質量需要有相應的現代技術支持,如安全生產所需的高效、低毒、低殘留的農藥研制,保鮮技術、安全加工技術的開發。此非一朝一夕之事,在企業不愿投資時,政府應設立專項基金,組織專門力量進行科技攻關。另外,在加工企業因成本或人員問題不愿引進現代安全生產技術時,政府可給予企業直接的技術扶持和輔助相關技術人員。
作者單位：河北經貿大學經濟管理學院河北經貿大學商學院
中國鄉村發現網轉自：河北學刊 2016年01期
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