一、村委會選舉陷入“雙過半”困局
“選舉村委會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”這是村委會選舉的“雙過半”規(guī)定，是村委會選舉制度的關(guān)鍵程序。但是，但隨著村民流動日益加劇，它越來越難以實現(xiàn)。事實上，如果不將委托投票計算在內(nèi)，即去除那些由受委托選民代理投出的選票及這些選票中對當(dāng)選人投出的贊成票，中國有將近一半的村莊的村委會選舉沒有達(dá)到“雙過半”要求。“雙過半”標(biāo)準(zhǔn)在很多時候也通過放棄第一個過半，以及在第二個過半不能達(dá)成而舉行的第二次投票時不再要求贊成票過半等方式，勉強(qiáng)得以維持。按照這種表面 “雙過半”選出的村干部并不能讓村民信服，其實際的治理能力也并不令村民滿意。村民自治通過“雙過半”賦予村干部權(quán)力正當(dāng)性的制度預(yù)期很大程度上已經(jīng)落空。“雙過半”已經(jīng)陷入困局。
“雙過半”困局和村民流動直接相關(guān)。第一個過半完成難的直接原因在于村民流動，大量村民在選舉日不在村莊。如果不輔之以委托投票，參加投票人數(shù)就無法過半。第二個過半難以完成表現(xiàn)為無法選出足額的村委會組成人員，其致因則更加復(fù)雜，但其中重要原因之一是村民流動導(dǎo)致村莊缺乏人才，從而沒有足夠的精英參與競選或者精英間競選程度不足，無法調(diào)動村民參與投票。
在村民流動時代，需要認(rèn)真審視自身適應(yīng)性和治理效果不佳的“雙過半”。在村民流動時代，村委會選舉的根本性質(zhì)和最主要目標(biāo)應(yīng)該是什么？選舉有效和當(dāng)選有效的參與人數(shù)對于村委會選舉究竟意味著什么？只有從理論上回答這些問題，才能找到“雙過半”困局的路徑。
二、村委會選舉的共同體優(yōu)先旨向與雙重功能
村委會選舉以村莊共同體的存在為前提。在村委會選舉萌芽之前，村社共同體以人民公社體制下的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的形式存在。人民公社時代的集體勞動和成員共同分配，以及黨在村莊中推進(jìn)各類黨群組織的建設(shè)，使得村社共同體具有非常強(qiáng)固的共同體意識。村莊是“集經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)和政治于一體的農(nóng)村基層共同體”。
選舉是村社共同體在家庭承包制變革之后的一次自我再生，也是村社共同體在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展層面要變得強(qiáng)大的一個重要環(huán)節(jié)。就村委會選舉活動來說，直接選舉實現(xiàn)了村民的重新集結(jié)，是村社共同體重新生成和存在的一次直觀顯示。整個選舉程序都以村民的充分參與為前提，選舉大會更是人民公社解體后村民難得一遇的全體村民集會。村委會選舉以保有和強(qiáng)化共同體為其目標(biāo)。
可見，村委會選舉和村社共同體在某種意義上是共生的，而且，經(jīng)由村委會選舉，村莊治理才首先具有了確定的共同體的基礎(chǔ)。同時，選舉也是共同體謀求自治、良治和發(fā)展的必要手段。選舉最重要的意義在于其對于共同體的意義。因此，村委 會選舉具有共同體優(yōu)先旨向。
村委會選舉作為共同體選舉，意味著選舉的舉行必須以村社共同體的存在為前提。選舉得以舉行的條件是村民本來就有比較強(qiáng)大的共同體認(rèn)同。沒有共同體認(rèn)同，就沒有選舉。而就當(dāng)下的村社共同體來說，雖然其成員和邊界都基本固定，但內(nèi)部成員間利益已經(jīng)高度分化，且成員的生產(chǎn)和生活逐步分離，村民的共同體意識已然弱化。這時候的選舉如果要成為共同體選舉，就必須充分開發(fā)選舉增強(qiáng)共同體認(rèn)同、重新整合村社共同體的功能。這種整合是共同體存續(xù)的基礎(chǔ)，對于共同體治理非常重要，對于國家對村莊進(jìn)行現(xiàn)代化治理和有效治理也十分重要。
當(dāng)今村委會選舉所面對的村社共同體，相比于選舉誕生時刻以及《村組法》立法初期，更加復(fù)雜化，內(nèi)部充滿著分化。村委會選舉寄身在這樣的村社共同體之中，逐步具有了雙重功能。其第一重功能是，對村社共同體存續(xù)加以重新確認(rèn)。選舉活動激發(fā)村民即共同體成員的共同體意識，使村民成員重新確認(rèn)共同體的存在對每個成員的價值，使共同體的共同意志重新聚集和再次公開呈現(xiàn)，以消除村民在日益分化的共同體中產(chǎn)生的離心意識。這一功能對于當(dāng)下成員流動性增強(qiáng)、異質(zhì)性不斷增加的村社共同體來說至為重要。村委會選舉的第二重功能是，選出共同體的管理組織，由這一管理組織調(diào)動盡可能多的村民參與來執(zhí)行共同體的共同意志。執(zhí)行共同體的共同意志可以加強(qiáng)共同體，提高共同體的凝聚力，也可以動員成員資源、組織公共物品供給。這些活動將增強(qiáng)共同體的行動能力，促使共同體的整合更加有力。
三、根據(jù)村社共同體變化修改選舉規(guī)則
村莊首先是以一定地域為界，成員間富含血緣和地緣關(guān)系的社區(qū)生活共同體；其次是由集體成員組成的土地集體所有制單位和集體經(jīng)濟(jì)組織；最后還是國家權(quán)力下延至農(nóng)村基層的一個準(zhǔn)行政管理單位。在村莊選舉的共同體優(yōu)先旨向之下，村社共同體的多重性質(zhì)會相應(yīng)地對選舉規(guī)則提出要求，只有滿足這些要求的選舉規(guī)則，才是合理的共同體選舉規(guī)則，才會和共同體治理相互加強(qiáng)，成為共同體治理的必要組成部分。
“雙過半”雖然表面上保持著“多數(shù)決”的正當(dāng)性，但選舉實踐卻在追求分母上“減少全體”以及最終結(jié)果上“剛剛過半”甚至取消過半，從而在不完善的選民參與基礎(chǔ)上產(chǎn)生畸形的選舉競爭。選舉組織者、候選人和村民都參與了這一選舉退化的過程。選舉實踐悄悄拋棄“雙過半”標(biāo)準(zhǔn)，使得實踐和法律上對“雙過半”標(biāo)準(zhǔn)的背離程度越來越大。法律條文及其背后的立法理念不僅沒有因時因勢而變，反而不經(jīng)意間成為這種選舉退化的支點。雙過半的困局實質(zhì)是村民流動時代的村社共同體保有和治理難題。
要適應(yīng)流動時代村社共同體性質(zhì)的三重化和選舉功能的雙重性，就必須對選舉規(guī)則進(jìn)行重構(gòu)。重構(gòu)的基本要求是： 第一，選舉程序要同時滿足三重性質(zhì)并因村莊情況不同而有所側(cè)重。 第二，選舉規(guī)則必須兼顧原則統(tǒng)一性和程序多樣性，全國不能只有一種選舉規(guī)則。 第三，選舉程序必須對候選人資格做出限定。
四、重構(gòu)“雙過半”的建議
首先，統(tǒng)一兩個過半的基數(shù)。把第一個過半的基數(shù)和第二個過半的基數(shù)（ 即分母 ）確定為同一個指標(biāo)，增強(qiáng)村民對于共同體的認(rèn)定和認(rèn)同可以把目前的“ 雙過半” 適用不同基數(shù)改為適用同一基數(shù)，即全體登記選民。
其次，參加投票選民過半的程度可以由村莊自行選定。在保有和強(qiáng)化共同體功能方面，第一個過半的分子應(yīng)越接近全體成員越好，但是，不同村莊的要求強(qiáng)度并不需要一樣。
第三，投贊成票選民占全體登記選民的比例不必過半，可第二個過半中的分子即贊成票數(shù)越接近參加投票的選民總數(shù)越好，但是否必須過半，要放棄統(tǒng)一要求，結(jié)合村情來確定。
第四，設(shè)立匹配新規(guī)則的其它重要規(guī)則。需要限定候選人資格，在選舉前允許候選人向選民充分介紹自己，候選人就村治措施進(jìn)行公開辯論或接受選民詢問。這些規(guī)則應(yīng)該設(shè)立，并且允許村莊根據(jù)這些規(guī)則制定更加具體的制定。
村社共同體在20世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化運動以后表現(xiàn)為“集體村社”。集體村社用共產(chǎn)黨黨員和基層組織的力量，推行土地村社成員集體所有，使得村民擁有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，并且通過集體對農(nóng)地的整理和對農(nóng)地以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一經(jīng)營形成集體資產(chǎn)，實現(xiàn)村社成員對集體資產(chǎn)收益的共享和均享。之所以說今天集體村社制度仍然存在，其重要的事實依據(jù)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村土地集體所有制仍然存在，村民的集體成員觀念仍很強(qiáng)烈，村集體資產(chǎn)“人人有份”的意識很強(qiáng)，也不放棄任何機(jī)會要求得到來自集體的可能的福利。但這并不意味著有土地集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)就有強(qiáng)固的共同體。
村委會選舉制度改革需要進(jìn)行自我調(diào)整，主動融入重構(gòu)村社共同體、重現(xiàn)村社共同利益的一系列制度創(chuàng)新之中。當(dāng)前農(nóng)村改革正在一定程度上展現(xiàn)出構(gòu)造新型集體村社的可能制度前景，也繼續(xù)存在著瓦解集體村社的努力。村委會選舉制度的重新設(shè)計也需要從集體村社重構(gòu)的視野加以理解，秉持共同體優(yōu)先旨向，對有關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)制度的改革給予協(xié)同，共同推進(jìn)新型農(nóng)村治理制度的形成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村觀察》2017 年第5期
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