土地制度是農村經濟的根基，土地制度的選擇是關系農民生計、農業發展和社會穩定的重大問題。伴隨我國的工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量流向城鎮，發展農村土地的適度規模經營成為必然趨勢。為順應這一潮流，2014年11月，中辦和國辦發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，正式提出了“三權分置”的改革思路。2016年10月，中辦和國辦又印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡稱完善“三權分置”辦法），旨在落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。農村土地的“三權分置”改革是新時期中國農村改革的重大舉措，對于促進農業農村現代化影響重大、意義深遠，本文對此做出分析和評論。
中國國情與農村土地制度選擇
小規模農業是中國農業生產的基本國情，集體經營與農戶經營是中國農村經濟繞不開的重大關系。中國農村土地的基本國情是人多地少，耕地資源稀缺，人均耕地1.4畝，僅為世界人均耕地面積的40%。相比歐美國家，中國戶均耕作土地面積狹小，2億多個農戶戶均土地經營規模不足10畝。就單個農戶經營的農地面積來看，歐盟是中國的幾十倍，美國是中國的幾百倍，澳大利亞是中國的上千倍。資源稟賦也決定了中國農業小規模生產的特性。目前在全球貿易一體化的條件下，中國的農產品價格普遍高于國際市場價格。這固然與農業生產成本的不斷提高相關，但根本原因是人多地少的資源稟賦決定了我國農產品在國際市場上土地密集型的農產品中不具備比較優勢。
隨著我國快速城鎮化的推進，大量的農民進城市打工或遷入城市。2015年，全國農民工總量達到2.77億人。農村人口則呈持續下降趨勢，已經從1980年的7.96億，下降到2015年的6.03億。人口分布的這一變化，使得農村人口的人均占有耕地面積上升，為農村土地的規模經營提供了契機。近年來，涌現出的一批種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織、龍頭企業等新型經營主體，就是在這一背景下產生的。但是，對于中國農村農戶經營土地規模的上升，我們又不能做過于樂觀的估計。預計到2050年，中國的城鎮化達到80%，農村將仍然有3億人口。即使我們保持了18億畝耕地，農村人口人均耕地面積仍只有6畝，人多地少的資源稟賦并沒有多大改觀。屆時，萬畝以上經營規模的現代農場會在更多的地區出現，但是就全國整體而言，單個農戶家庭平均經營的土地規模估計還在百畝左右，小規模農業的基本國情不能從根本上改變。
小規模農業有一系列的弊端：家庭分散經營不利于機械化耕作，抗御自然災害和市場風險能力低，且缺乏規模收益和經濟效率。為了克服小規模農業的缺點，需要重視村社層次的集體統籌經營，這是中國堅持農村土地集體所有制的重要原因。但是，過于強調集體經營又不利于調動農民的積極性，容易產生農戶個體激勵不足的問題。因此，在中國國情條件制約下，如何在集體統籌經營與農戶家庭經營之間找到平衡，兼顧農地經營的規模收益與農戶家庭經營的積極性，是中國農地制度設計和改革面臨的基本問題。同時，受中國“均平”傳統的影響，以及大規模城鎮化穩妥推進的考慮，農村土地制度還必須高度重視公平性的問題。
中國農村土地經營的“統”與“分”
在新中國六十多年的農村發展歷史上，從計劃經濟時代的農村土地集體所有制，到改革開放之后農地集體所有權和家庭承包經營權的“兩權分離”，再到目前農地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的“三權分置”，中國農地制度經歷了一系列重大制度變遷。其核心主線是在人多地少的小規模農業的國情制約下，探索集體經營的“統”與農戶經營的“分”恰當結合的制度形式。
回顧計劃經濟時代，在當時特定的歷史條件下，農村土地制度過于強調“統”，忽視了“分”。建國初期農業集體化的推行，廢除了農地私有的個體農業經濟，構建了集體所有、統一經營的農村經濟制度。經過1950年代的農業合作化運動，農業生產的集中度不斷提高，農業生產合作社的發展經歷了從初級社到高級社再到人民公社的過程。由于農業合作化運動的推進速度過快，農業生產的集體行動單元過大，農戶的生產積極性受挫。同時，過大的農業生產單元，也增加了對成員勞動計量和監督的困難，②導致農戶勞動投入激勵不足、農業生產效率低下。農業合作化運動過于強調農業集體經營，造成了糧食大量減產的嚴重后果。1960年代的政策不得不進行調整，縮小了農業生產的集體行動單元，實行“三級所有、隊為基礎”的農村生產資料所有制形式。
改革開放以來，農村土地制度調整的一個主線，是在不放棄“統”的前提下，重視和強調“分”。1980年代家庭聯產承包制的推行，落實了農戶的承包經營權，激發了億萬農戶的種糧積極性，糧食生產不斷創新高，有效解決了溫飽問題。中國農村形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，在堅持基本生產資料為集體所有的前提下，農戶與集體簽訂了承包經營合同。這一制度設計旨在把農村集體統一經營和農戶分散經營結合起來，并允許各地區探索適合各自區情的雙層經營體制，宜統則統，宜分則分，實現統分結合。
經過30多年的改革開放，農村的政治經濟環境又發生了深刻變化，土地制度在實踐運行中片面強調“分”，“統”的作用日漸式微的問題日益凸顯。特別是進入新世紀以來，隨著農村稅費體制改革推進，農戶種糧比較收益下降，城鎮化促使大量農民進城務工，土地撂荒、非糧化、非農化等新問題日益突出，過于強調農戶分散經營的弊端更加凸顯。“兩權分離”的制度設計，已經不能有效應對農村土地流轉、擴大土地經營規模的現實需要。全國很多地區開展了土地流轉的試點和試驗，2014年，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。在此背景下推出的“三權分置”改革，在進一步重視“分”的基礎上，強調利用市場機制加強“統”，這是新時期實現農村土地經營統分結合方針的創新舉措。
隨著“三權分置”改革的深入推進，中國農村經濟統分結合的實現形式正在發生重大變化。在“統”的層面，集體經濟被賦予了新的內涵，合作社、社會化服務組織、龍頭企業等新型經營主體不斷發展壯大；在“分”的層面，傳統承包農戶逐步向普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存轉變。“統”與“分”的實現形式在新的國情條件下不斷豐富，中國將會加速構建以農戶家庭經營為基礎、以合作與聯合為紐帶、以社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。長遠來看，中國農地的規模經營的發展，不可能單純依靠單個農戶占有耕地面積的上升；立足小規模農業的基本國情，大力發展農業專業化服務，可能是中國特色農業現代化道路的重要特征之一。
“三權分置”改革的意義和思路
“三權分置”改革有利于促進土地適度流轉，實現農地規模經營，為農村發展更快注入現代要素，這是順應國情條件變化的重大制度創新。通過實施推進“三權分置”的農村改革，逐步建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，將為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
十八屆三中全會提出賦予農民更多的財產權利，進一步深化農村土地改革。“三權分置”改革是在這方面邁出的重要一步。土地是中國農民的重要資產，由于所有制障礙難以進入市場變現。將土地經營權從農戶承包經營權中分離出來，豐富和拓展了農戶的土地承包權權能，有利于農民土地權益的保護和實現。同時，強調嚴格保護農戶承包權，有助于進一步加強家庭經營的基礎性地位。家庭作為農業經營的基本單位，是世界范圍內農業現代化的基本經驗，也是我國將會長期堅持的農村政策。④
“三權分置”改革旨在加快放活土地經營權。農戶的土地承包權或承包經營權，根據法律規定只能在本集體經濟組織內進行。將土地經營權從農戶承包經營權中分離出來，為土地經營權實現更大范圍的流轉提供了制度條件，有利于按照市場的規律配置土地資源。如果說穩定農戶承包權的政策，有為農民提供社會保障和生計兜底的功能，更多是出于保障公平的考慮；那么放活土地經營權的政策，旨在提高土地利用效率和優化資源配置的功能，則主要是出于提高效率的考慮。鼓勵土地流轉，推進規模經營，這是當前我國農村土地政策的基本取向。
“三權分置”改革重申堅持農村集體所有權的根本地位，對農村集體所有權的權能做出明確規定。改革開放以來，“分田單干”伴隨的集體所有權虛置現象，制約了土地集體所有制優勢的發揮。如何在新的歷史條件下落實集體所有權，加強集體在土地統籌經營管理上的作用，這是改革需要著力解決的問題。土地私有化不是中國農村土地制度改革的方向，集體所有制將是中國長期堅持的農村土地制度。農村土地制度改革的底線之一，就是要堅持農村土地集體所有，不能把農村土地集體所有制改垮，更不能把農村集體經濟改垮。
“三權分置”改革實施的要點和展望
“三權分置”改革涉及多方利益，是一個漸進過程和系統性工程，完善“三權分置”辦法已經提出了確保“三權分置”有序實施的改革意見：扎實做好農村土地確權登記頒證工作；建立健全土地流轉規范管理制度；構建新型經營主體政策扶持體系；完善“三權分置”法律法規。通過有序推進改革，逐步形成“三權分置”格局，三權各安其位、各得其所。
“三權分置”意見出臺，已經把土地所有權、承包權與經營權各自的權能以政策文件的形式解釋清楚。下一步的重點是如何落實文件和改革精神，在法律和實施辦法上清晰界定所有權、承包權和經營權三者之間的權利關系，建立健全土地產權制度和利用制度。
第一，厘清所有權與承包權的權利關系。法律上集體概念內涵的模糊，導致集體經濟組織虛置，村干部常借集體的名義侵犯農戶承包權益，并且以行政手段強制使農戶承包權遭到過多外部干涉，農戶只擁有承包權的部分權能，土地流轉工作在推進過程中受阻。為此，我們需要厘清集體所有權與農戶承包權的關系，在改革推進中強調農村土地為農民集體所有，充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能。同時，為了防止以集體的名義侵害農戶的權益的情況出現，必須建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權。
第二，明確承包權與經營權的權利關系。隨著我國城鎮化的加速推進，流轉到新型經營主體手中的土地比例不斷提高，如何平衡好承包戶與經營主體之間的權利義務關系，平衡好承包農戶與第三方經營者的利益成為改革的實施要點。土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益。但有些地方原承包農戶合同意識、契約精神不強，隨意撕毀合同，損害了經營主體權益。由于程序不規范導致農地流轉后存在不穩定性，承包農戶和經營者都有可能發生違約行為。所以，法律要對農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系做出詳細解釋，加大對違規者的懲處力度，建立健康有序運轉的土地流轉市場。
第三，穩定農戶承包權與引導承包權的有序退出。為了更好地保護農戶的權益，清晰與合法化土地承包政策是必要的，在政策上應維持農戶的承包權長期不變。近年來推進的農村土地確權登記頒證工作，在政策上認可農戶擁有獨立的承包權，有助于進一步穩定土地承包關系。穩定承包權是當前土地產權制度改革的主基調之一。但是農民之間的利益訴求并不是一致的，有些農民在工業化、城鎮化的進程中，已經在城鎮安家落戶，有意愿退還承包地。同時，土地承包權的退出也具有重要現實價值，有利于避免產生新時期的“不在地主”，加速農民的市民化進程，促進農業規模經營⑧。在“三權分置”改革推進中，探索農民承包地有償退出機制，實現農村部分承包權的有序退出，對于城鎮化的健康推進具有長遠的戰略意義。
第四，加強土地利用的用途管制和市場監管。“三權分置”改革中必須堅持和完善土地用途管制制度，改革不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了。農村土地經營權流轉政策的放開，為工商資本下鄉提供了更多機會。工商資本下鄉有利于土地的規模經營，提高農業的生產效率。但是，由于資本的逐利性和種糧比較效益的低下，有些地方農地流轉之后出現非農化、非糧化的現象⑨。因此，在鼓勵工商資本下鄉的同時，必須完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻。農地利用和市場監管的重點，是堅守土地用途管制制度，維護農民的利益，保證國家的糧食安全。
由于農村土地法律制度體系尚不完整，“三權分置”改革實施過程中面臨著一些不確定因素。應當從法律上明確界定所有權、承包權和經營權之間的權利關系，在發生權屬糾紛時能夠有法可依。積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。此外還需認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題；加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作，完善承包權退出的法律機制；研究健全農村土地經營權流轉、抵押融資等方面的具體辦法。總之，必須將“三權分置”改革納入法治軌道，積極完善農村土地的各項法規制度和實施機制。
（本文系國家社會科學基金重大項目成果，批準號為：15ZDB164）
作者簡介：王亞華，清華大學國情研究院副院長、公共管理學院教授、博導。研究方向為制度分析與公共政策、水政策與管理、資源環境政策、區域發展。主要著作有《水權解釋》《國情與發展》等。
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