——以山東省為例
市民化工作任重道遠(yuǎn)
近年來(lái)，為貫徹落實(shí)中央關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的決策部署，山東省在全國(guó)率先實(shí)踐，提出了統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員、城中村城邊村原有居民、就地轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民等“三個(gè)市民化” 的工作思路，編制了《山東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)劃（2016-2020年）》，研究制定了以加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施意見(jiàn)為“1”，以支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的意見(jiàn)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的實(shí)施意見(jiàn)等為“N”的政策體系，市民化工作成效顯著。2016年，山東省常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)59.02%和49.03%，同比提高2.01、1.53個(gè)百分點(diǎn)，高出全國(guó)1.67和7.83個(gè)百分點(diǎn)。
然而,當(dāng)前山東省面臨的市民化工作依然任重道遠(yuǎn)。據(jù)測(cè)算,全省仍有各類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2250余萬(wàn)人,其中城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員、城中村城邊村原有居民、農(nóng)村就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人口分別約占三分之一。去年年初，為全面摸清全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口底數(shù)、找準(zhǔn)問(wèn)題、找對(duì)原因、對(duì)癥下藥，省政府組織開(kāi)展了新型城鎮(zhèn)化調(diào)研，組織省內(nèi)5所大專院校、科研機(jī)構(gòu)組成課題組，深入部分縣、市、區(qū)進(jìn)行蹲點(diǎn)，通過(guò)入戶訪談、問(wèn)卷調(diào)查等形式，分群體、分年齡段、分區(qū)域，進(jìn)行深入調(diào)研，得出了9個(gè)主要結(jié)論：
一是外來(lái)務(wù)工人員和農(nóng)村地區(qū)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人員進(jìn)城落戶意愿強(qiáng)烈。二是縣城是各類農(nóng)民工進(jìn)城落戶的首選地。三是地級(jí)以上城市是農(nóng)村籍在校大學(xué)生進(jìn)城落戶首選地。四是農(nóng)村適齡未婚青年進(jìn)城落戶比重逐步提高。五是進(jìn)城落戶意愿與學(xué)歷正相關(guān)，與年齡負(fù)相關(guān)。六是讓子女接受良好教育是進(jìn)城落戶的第一驅(qū)動(dòng)力，發(fā)展機(jī)會(huì)、生活質(zhì)量位列其后。七是多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地對(duì)家庭比較重要，希望長(zhǎng)期保留宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)。八是城中村城邊村原有居民拆遷改造意愿很高。九是城中村城邊村原有居民非農(nóng)就業(yè)成為主要就業(yè)形態(tài)。
在調(diào)查了解農(nóng)民工和農(nóng)民進(jìn)城意愿等的同時(shí)，還調(diào)查分析了制約各類群體進(jìn)城落戶的因素，主要有九個(gè)方面：
一是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低。二是農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)人員比例低。三是城市房?jī)r(jià)貴、生活成本高。四是農(nóng)民擔(dān)心失去“三權(quán)”權(quán)益、不再享受支農(nóng)惠農(nóng)優(yōu)惠政策。五是戶籍政策落實(shí)不到位，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)仍存障礙，居住證制度客觀上降低了遷移戶口的必要性。六是城中村城邊村“村改居”不徹底，居民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)改制有顧慮，多數(shù)村民擔(dān)心失去生活保障和集體資產(chǎn)流失或被侵吞。七是城鎮(zhèn)中小學(xué)等公共資源配置嚴(yán)重滯后。八是城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不盡合理，城鎮(zhèn)承載能力和輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。九是部分與城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)度較高的政策事項(xiàng)客觀上發(fā)生逆向作用。
重點(diǎn)做好四方面工作
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是長(zhǎng)期過(guò)程，更是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)等各種社會(huì)力量的廣泛參與，更離不開(kāi)政府的引導(dǎo)。基于推進(jìn)市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求，必須充分發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建市民化多級(jí)空間載體，提升城鎮(zhèn)人口集聚功能，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域制度改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效。重點(diǎn)做好四個(gè)方面：
一、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧分類施策，加快三個(gè)市民化進(jìn)程。積極探索多種形式的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身需求、適應(yīng)能力和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，自主選擇市民化方式，促進(jìn)不同人群在大中小城市和小城鎮(zhèn)落戶定居。一是積極推進(jìn)城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員市民化。重點(diǎn)引導(dǎo)外來(lái)務(wù)工人員及其隨遷家屬、農(nóng)村籍大中專學(xué)生和退役軍人、在城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)村人口等人群在城鎮(zhèn)落戶。強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，提升外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)和收入水平，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益，多渠道解決農(nóng)民工住房需求，推動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員融入城市。二是穩(wěn)步推進(jìn)城中村城邊村原有居民市民化。因地制宜采用整村改造、局部拆建、綜合整治等方式，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村、城邊村改造，到2020年基本完成城市建成區(qū)內(nèi)城中村改造。將城中村城邊村原有居民逐步納入城市社區(qū)治理，優(yōu)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施布局，提升住區(qū)環(huán)境宜居水平。三是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人口市民化。進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)公共服務(wù)供給能力、產(chǎn)業(yè)支撐能力和管理水平，促進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向周邊村莊延伸，實(shí)施農(nóng)村新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)同建”，推動(dòng)農(nóng)村新型社區(qū)人口納入城鎮(zhèn)化管理。
二、加強(qiáng)市民化載體建設(shè)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，注重發(fā)揮城市群主體作用，深入實(shí)施《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，推動(dòng)山東半島城市群上升為國(guó)家戰(zhàn)略，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、開(kāi)放式、一體化的山東半島城市群發(fā)展新格局，繼續(xù)保持全國(guó)第四大城市群地位，縮小與長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大世界級(jí)城市群的差距。做大做強(qiáng)濟(jì)南、青島兩大核心城市，積極推進(jìn)濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)和青島西海岸國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)，爭(zhēng)取國(guó)家中心城市政策支持，提升濟(jì)南、青島“雙核”首位度，增強(qiáng)濟(jì)南和青島兩大都市圈的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)城鎮(zhèn)密集區(qū)有機(jī)聚集、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，做優(yōu)做強(qiáng)煙威、東濱、濟(jì)棗菏、臨日四個(gè)都市區(qū)，實(shí)施城鎮(zhèn)體系“壯腰”工程，積極推進(jìn)中小城市試點(diǎn)和新生小城市培育，到2020年，培育8個(gè)新的大城市、15個(gè)中等城市、15個(gè)Ι型小城市、10個(gè)新生小城市和30個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，夯實(shí)市民化載體。
三、強(qiáng)化綜合配套改革，完善市民化政策體系。加快建立以《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施意見(jiàn)》為“1”，以戶籍制度改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障、土地制度改革和農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等若干政策為“N”的政策體系，完善配套措施。一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模增加、財(cái)政支持基礎(chǔ)設(shè)施掛鉤機(jī)制，構(gòu)建“錢隨人走、地隨人走”的資源分配機(jī)制。二是科學(xué)測(cè)算人口市民化成本和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，厘清政府和市場(chǎng)職能邊界，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)壓力。三是充分發(fā)揮財(cái)政資金在推進(jìn)人口市民化中的主體作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等積極參與人口市民化進(jìn)程，逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。四是切實(shí)發(fā)揮土地對(duì)推進(jìn)人口市民化的要素支撐和資源保障作用，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，強(qiáng)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城中村改造用地保障。五是積極開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整，推進(jìn)撤縣設(shè)市或撤縣（市）設(shè)區(qū)進(jìn)程，拓展城市發(fā)展空間。加快撤鎮(zhèn)設(shè)街辦、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模和布局。對(duì)已建成的大型農(nóng)村新型社區(qū)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的探索試點(diǎn)設(shè)鎮(zhèn)或街辦。
四、健全工作推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)市民化制度保障。一是強(qiáng)化市民化發(fā)展監(jiān)測(cè)。建立季報(bào)送、半年通報(bào)的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)共享報(bào)表制度，健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加快完成市民化數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)共享平臺(tái)建設(shè)，建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，推進(jìn)相關(guān)信息互聯(lián)互通和資源共享，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)態(tài)管理和實(shí)時(shí)跟蹤。二是優(yōu)化市民化監(jiān)督考核。研究制定市民化綜合考核指標(biāo)體系，完善考核方法，注重考核實(shí)效，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮考核“風(fēng)向標(biāo)”、“指揮棒”和“助推器”的作用，科學(xué)引導(dǎo)各地加快市民化工作進(jìn)程。三是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。編制印發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作手冊(cè)，加大相關(guān)政策宣傳力度，及時(shí)宣傳報(bào)道各地發(fā)展的政策措施、工作動(dòng)態(tài)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，營(yíng)造良好環(huán)境和濃厚氛圍。
作者為山東省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任耿慶海，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)處調(diào)研員麻鵬飛，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)處科長(zhǎng)康守寶
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)科學(xué)報(bào)第1572期第2版
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