編者按:“三農問題”一直是我國經濟社會現代化轉型中的重點和難點問題。十八大以來，中央就農業現代化和城鄉一體化等“三農問題”出臺了一系列新政策、新舉措，引發學界和社會各界的重點關注。為此本期特編發三篇文章，聚焦村落現代轉型、農民增收以及土地制度改革等重大問題，以期以社會學的新視角、新方法推進相關研究向縱深發展。
摘要:時空解構是理解地租生成和演化的必要邏輯。“時間租”揭示了地租具有階段性切割和歷時性延綿的雙重特性，因而增值收益分配應兼顧農民個體生命歷程和世代疊加代際倫理的可持續性；“空間租”解析了地租因產業布局、地理區位等因素的集聚或分異，因而增值收益分配應協調相關各方的正當權利訴求，實現收益的可共享性。通過農地“非農化”增值收益分配與地租的互動、互構研究，文章探尋了增值收益分配的應然狀態，主張通過“權利再造”修復并確保農民的地租收益權，建立、健全多方參與的協商談判機制，輔以權利救濟、司法仲裁和第三方專業評估，杜絕尋租，讓相關各方在合意中確定具體分配的“地租量”，從補償、保障和共享三個層面保障農村人口的權益。
關鍵詞:地租；時空解構；權利再造；農地“非農化”；增值收益分配
一、地租理論及其中國契機
地租理論曾是社會科學演化史上的經典命題，但在相當長時間內被西方主流經濟學的鋒芒所遮掩。而每逢世界性經濟危機，如20世紀70年代石油危機和房地產價格飆升、2008年發端于美國房地產市場的世界性金融危機以及部分轉型國家異常高企的房價等，由于新古典經濟學除了批評金融市場運作之外未能提供有力的基礎性解釋，地租理論，特別是馬克思主義地租理論就會出現短暫復興（Haila， 1988; J?ger，2003），帶動世界范圍內諸多學者的廣泛研究(劉琳、劉洪玉，2003；王岳龍、武鵬，2009；Ding & Zhao，2014; Park，2014)。
傳統敘事手段通常賦予時間優先于空間的特權，對表征物質資料以及背后社會關系的范圍、場地與條件等范疇的空間卻置若罔聞（董慧，2013）。而實際上，“時間是人類發展的空間”（馬克思、恩格斯，1972：195），正是“空間組織了時間”（卡斯特，2001：466）。空間辯證思考對于繼承發展地租理論以及理解資本集聚背景下的城鎮化進程至關重要(J?ger， 2003)。城鎮化實際上是社會生活和關系的時空格局重塑過程。如何應對城鎮化過程中土地利用格局的時空變化，探索增值收益分配機制，既是地租理論研究亟待解決的問題，也是其縱深發展的重要契機。轉型國家的社會實踐為地租理論研究提供了寶貴的現實基礎。例如，我國農村經濟體制改革帶來了土地所有權和使用權的分離，改變了農業生產剩余分配格局；城市經濟體制改革推動了工業化和城鎮化進程，土地利用和價值分配格局發生了巨大變化，地租和地租理論研究逐漸被認可。長期以來，農地“非農化”的增值收益分配，特別是土地財政和征地補償安置飽受詬病。政府和開發商分別獲取了巨額財政收入或經營利潤，而農民作為土地所有者或原始持有人僅僅得到少量貨幣補償和社會保障利益，并沒有獲得增值收益索取權。2016年，中央“一號文件”要求各地“適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法”。這些建立公平、可持續的土地增值收益分配機制的客觀要求，為深化地租理論研究提供了實踐契機。如何整合時空雙重視角解構地租，通過機制創新實現“權利再生產”，既是維護城鎮化進程中的社會公平正義的客觀需要，亦是地租理論和土地增值收益分配互動、互構研究的內在要求。
二、農地“非農化”增值收益研究綜述及問題的提出
增值收益是地租的重要載體，也是相關各方權益沖突的焦點。針對農民土地權益屢遭侵害且保護機制嚴重乏力的現實困境，2004年前后學界曾就“非農化”增值收益分配有過較為集中的爭論。近年來，隨著新型城鎮化戰略全面鋪開，相關討論再度興起。
（一）漲價歸公論
這類觀點主張按照當期農地純收益補償農民，增值收益則歸國家所有。它主要從“土地增值來源”、“土地共有”、“外部性”等角度來舉證。“漲價歸公論”認為“非農化”增值收益本質上是一種“自然增值”（周誠，1994），完全來源于人口增長和經濟發展，是國家投資開發、基礎設施建設和社會進步的成果，應歸國家所有，讓全社會共享（賀雪峰，2013：92、131；黃卓等，2014；賈康、梁季，2015）。基于“土地共有”的觀點，賀雪峰（2013:93）認為我國“早已消滅了土地私有制，農民只有土地的承包經營權和使用權，而沒有所有權，且農地非農使用必須經由國家征收(即土地發展權歸國家)，這是中國社會主義革命的成果”。“土地財政”是我國相較于歐美發達國家的優勢所在：地方政府可利用其投資基礎設施，減輕了中央財政的負擔，有助于中央財政更多地轉移支付和改善民生（賀雪峰，2013：93-94）。另外，“漲價歸公論”還認為土地財政通過“政府之手”縮減分配差距（賈康、梁季，2015），總比“讓城郊農民一夜暴富成為土地食利階層好”（賀雪峰，2013：92）。這樣既“為國家進行再分配提供了基礎資源”（賀雪峰，2013：131），還能糾正因農民獨占收益而徒增矛盾沖突等“外部性”，有利于社會總體公平和整體利益的最大化（黃卓等，2014）。
（二）漲價歸農論
隨著市場經濟的推進，尤其是所有制成分的多元并存發展，“漲價歸農論”備受關注。它主張土地增值收益歸農民所有，并圍繞“區位決定地租”、“土地發展權”和“級差地租”（或產權補償）等進行論證。周其仁（2004）、鄭振源（2012）等認為“漲價歸公”大錯特錯，根本缺陷在于其認為“各種資源的市值是由其成本決定”，而實際上農地“非農化”增值的根源在于“位置”。“漲價歸農論”認為區位決定地租、地價和用途，而不是用途決定地租、地價。農民在“位置生產”中做出了重要貢獻——放棄了農地的使用權甚至所有權。然而“權利本身有價”，所以農民放棄農地的代價應當按照市值獲得充分補償。其次，該類觀點認為“漲價歸公論”無償剝奪農民的土地發展權是毫無道理的（黃祖輝、汪暉，2002），應向農民購買土地發展權，補償其放棄農地的機會成本（杜業明，2004）。再次，基于“級差地租”的視角，通過分析法律條文和各地試點，高圣平、劉守英（2007）發現集體建設用地隱性市場普遍存在，應充分保障農民獲得土地級差收益的權利。至于土地財政，華生（2011）主張改變“漲價卻全落到政府、開發商和囤地囤房者的腰包”的局面，破除依靠城鄉土地價格剪刀差來推進城鎮化的發展模式。何安華、孔祥智（2015）認為地價剪刀差本質上是對被征地農民的剝奪，十八屆三中全會提出賦予農民更多的土地財產權就是要建立以市場價值為基礎的產權（含土地發展權）補償制度，讓農民按土地要素貢獻來分享土地增值收益。
（三）公私兼顧論
“公私兼顧論”試圖調和“漲價歸公論”與“漲價歸農論”，認為二者皆有道理，但又都有失偏頗，其中的典型代表周誠在學術討論中實現了從主張“漲價歸公”到力推“公私兼顧”的轉變。該類觀點認為“漲價歸公”和“漲價歸農”之間并不矛盾：農民合理分享土地增值收益，并不妨礙政府代表國家獲取增值收益，也不妨礙開發商獲得利潤，關鍵在于協調各方之間的多重利益關系（陶然，2011；朱一中等，2013；楊俊鋒，2014；賈康、梁季，2015；楊紅朝，2015，等等）。至于如何“公私兼顧”，周誠（2006）曾提出“全面產權觀”，主張“合理補償、剩余歸公、支援全國”，讓利益各方共享土地增值收益。針對合理補償，楊紅朝（2015）主張以“小康市民”生產生活為標準；陶然（2011）認為關鍵在于如何兼顧公平和效率，應按照“最高、最佳用途”和“市場價格”補償失地農民，再通過土地增值稅回收部分土地增值。基于成都的調查研究，周其仁（2010）主張把財產權利還給農民，打破城鄉壁壘，建立統一的土地交易市場，釋放級差地租，形成農民與相關各方共享土地增值的新格局。至于分配格局，朱一中等（2013）主張農民獲得絕對地租和級差地租Ⅰ，開發商獲得級差地租Ⅱ，政府則退出土地經營，以土地稅收形式在二次分配中獲取利益。針對稅收制度建設，賈康、梁季（2015）主張構建包括稅、租、費、債的“土地財政”體系，實現增值收益全民共享。
（四）研究問題及與地租理論發展的互動、互構
綜上，學界的討論總體上已從“漲價歸公”、“漲價歸農”進階到“公私兼顧”，但依然缺乏共識，分歧的核心在于“非農化”增值收益來源為何以及各方權益訴求該如何實現。事實上，無論三種觀點從何種角度論述各自的合理性，都離不開土地權利、增值來源及其特性等基本維度，繞不開地租這個核心問題。盡管部分新近研究已涉及地租，但沒有在地租理論層面進行充分論證，也沒有厘析農地“非農化”增值收益的多面性及其與地租的內生關系，更沒能洞悉城鎮化過程中地權結構的時空格局變動，因而很難辨明增值收益的分配正義。
土地增值收益和地租有著難以切割的內在關系。土地增值收益是指因土地本身及其附著物價值增長而帶來的收益，可能由土地所有者提取，也可能歸使用者或其他主體所有。地租是土地所有者通過租讓土地向使用者索取的各種形式的收入（含實物、勞動或貨幣等）（馬克思，2004：892-906；葛揚，2010），“是土地所有權在經濟上借以實現即增殖價值的形式”（馬克思，2004：698）。從不同面向來看，盡管土地增值收益有地租、土地資本化收益、資本投資收益、社會（勞動）附加值等形式且相互交織在一起，“土地資本化收益”是指土地本身作為一種資本直接投入生產活動，如作價入股等，“作為資本的土地帶來的收入不是地租而是利息和經營利潤”（馬克思、恩格斯，1958：190）。資本投資收益則是指土地使用者通過投資于土地所產生的收益。而土地的社會（勞動）附加值主要指土地作為人們生活棲息地功能的社會價值以及勞動力社會勞動價值附加，比如建筑物高層化、土地耕作精細化等。另外，關于土地資本和地租的比較，參見馬克思（2004：698-699）。但都是地租或地租衍生物。例如，空間區位帶來級差地租Ⅰ，資本投資增值則屬于級差地租Ⅱ等。土地使用者“為了獲得經營土地的許可而以租金形式支付給土地所有者的一切，實際上都表現為地租”（馬克思，2004：704-705）。足見，地租是理解增值收益分配的核心和關鍵所在。
經典地租理論曾對土地增值收益及其時空影響因素有過重要闡述，如級差地租、契約對地租的影響等。參見馬克思（2004：699-701）。世界性經濟危機曾催生了地租理論的短暫復興，如哈維的“階級壟斷地租”(Harvey，1974)、沃克的“再分配地租”(Walker，1974)、海拉的“城市地租”(Haila，1988)、艾科諾瑪克斯的“政治地租”(Economakis，2003)，等等。然而，受制于內外部因素，地租理論研究進展甚微(J?ger，2003; Park， 2014)。外部因素主要有20世紀后半葉東西方陣營的意識形態對立、新古典主義浪潮等。在計劃經濟時期的社會主義國家，意識形態導向下的主流觀點是“土地公有制不存在地租”，認為土地所有權和使用權高度集中甚至合為一體（如集體勞作方式下的生產大隊），無需計算地租或收取土地使用費。而后，盡管社會主義國家進入轉型期，市場經濟體制逐步建立，但新古典自由主義浪潮席卷轉型國家，地租理論缺乏深入研究的輿論背景和社會素養。至于其內部原因，是由于地租理論研究過于關注地租的概念厘析、類型劃分等抽象層面的界定和討論，多拘泥于經濟角色分析，而忽略了經驗分析，尤其是地租機制（分配機制）的相關研究。但實際上，“地租來自社會……是實行土地經營時那種社會關系的結果”（馬克思、恩格斯，1958：190）。所有事物都取決于其存在的時空社會屬性（Soja，2010：70），地租的時空屬性承載著相應的社會關系，不能抽離其間的社會事實或時空實踐。因此，地租必然要求在不同時間和空間維度上都能夠得到實現。經典作家的地租理論產生于農耕社會或資本主義早期，對城鎮化等時空格局變化涉獵不多。而后，其追隨者主要從時間或歷史角度闡述地租運行機理及其利益關系的普遍性，如胡特爾等（Hüttel et al.，2016）關于合同期限的研究。這些研究盡管也存在空間維度，如級差地租和區位理論，但相對不足。20世紀80年代以來，研究者開始關注空間視角，可惜仍鮮有進展（Haila，1988; J?ger，2003; Park，2014）。工業化、城鎮化過程中，農地相關利益各方，尤其是農戶權益訴求的時空結構發生了巨大變化，已有地租理論相關研究對此卻缺少回應。鑒于此，有必要基于時間和空間的二維邏輯，解構地租的時空屬性，推進地租理論研究，剖析當前地租分配亂象之根源，進而探尋公正且具有時空整合功能的增值收益分配機制。
三、地租的時空解構： “非農化”土地增值收益分配的不足
空間與時間是人類生活的基本維度（卡斯特，2001：466）。所有的生產活動，與其說是一個不可更改或永久性的要素集合，不如被看作是在時間性與空間性之間互動的過程（Lefebvre，1991：71）。“凡對土地肥力的衡量必然與地點和時間相關”（馬歇爾，1964：176），地租等增值收益既表現在時間軸上，也體現在空間軸上。
（一）“時間租”：土地增值收益的階段性切割和歷時性延綿
作為地租的時間維度，“時間租”意指“租是有期限的”，是一定期限內土地使用權的使用價格（價值的階段性切割）；同時也表明“租是連續的”，土地增值收益存在難以割裂性（價值的歷時性延綿）。
價值切割的背景是當前土地增值收益與社會生產總值分享。簡單地說，土地價值就是土地的獲利能力（伊利、莫爾豪斯，1982：73），即增值收益能力，尤其表現為當期可兌現收益。“一切地租都是剩余價值，是剩余勞動的產物”（馬克思，2004：715），是一種凝結在商品中的無差別的人類勞動，屬于社會勞動創造的價值范疇。從所承載的勞動附加值來講，土地價格是其所承載的社會勞動的價值體現。作為一種生產要素，土地參與社會化大生產，理應在社會生產總值中分享到一定份額，包括使用者為取得土地所支付的成本和增值收益。從資源稀缺性的角度講，供求關系是價格高低的重要因素，如一級土地市場中的土地出讓金或二三級土地市場中的成交價格。土地增值收益還可能包括一定量的“虛假的社會價值”，馬克思在《資本論》中提出了“虛假的社會價值”概念：“關于級差地租，一般應當指出：市場價值始終超過產品總量的總生產價格”、“這是由在資本主義生產方式基礎上通過競爭而實現的市場價值所決定的；這種決定產生了一個虛假的社會價值”（馬克思，2004：744-745）。即超過其本身應得份額的社會生產總值，如房地產炒作所帶來的“泡沫價值”等。
價值延綿指的是未來土地增值收益與經濟社會發展成果的共享。隨著世代疊加的社會勞動附加值逐步增多，社會生產總值持續增長，土地所承載或吸附的社會勞動附加值也會不斷增加。“在社會發展的進程中，地租的量（從而土地的價值）作為社會總勞動的結果而發展起來”（馬克思，2004：717）。同時，稀缺性的緊約束使土地在經濟社會發展成果中“所切割到的蛋糕”（即土地增值收益所占份額）通常只增不減。其間，土地增值收益主要包括人工增值和自然增值兩種。人工增值（含級差地租Ⅱ）是指使用者連續對土地進行直接或間接投資所帶來的增值。自然增值（含級差地租Ⅰ）則源自于土地經營者之外的區位因素或公共行為，包括經濟社會發展水平提高、基礎設施環境改善、土地用途轉換以及供需關系變化所引起的增值等（周誠，1994）。
（二）“空間租”：土地增值收益的空間屬性及差異
“空間是一切生產和一切人類活動的要素”（馬克思，2004：875）。地租因社會（空間）關系而生，其價格甚至價值在不同的地理或社會空間上存在較大差異。從物理層面講，不同位置的土地具有不同的級差地租；從社會關系角度講，不同區位的土地承載著不同的產業空間結構和增值潛力。“空間租”既是“地租的空間化”（地租的空間解讀或表征），也是占用“土地使用權”這一社會空間關系所產生的租，預示著土地利用形態或經營方式的空間格局變化。
地租（地價）在位置或區位的差異導致資源稀缺程度不一樣。在未加入人類勞動之前，土地“本身中沒有任何對象化勞動”（馬克思，2004：729），本無價值之說。但土地天然地具有使用價值（被使用就意味著與勞動相結合，就凝聚了人類勞動并產生價值），并表現出所有權壟斷特性，使用者需要向所有者支付地租——“資本化的地租表現為土地價格或土地價值”（馬克思，2004：704）。謀求增值收益是使用者租借土地的根本動力，“土地的收益是決定它的價值的基礎”（伊利、莫爾豪斯，1982：223）。由于地形地勢、經濟社會發展狀況、人口、交通、公共設施等區位和空間位置的差異，不同土地呈現出不同的稀缺性和生產率，表現出不同的開發利用價值和增值收益潛力。具有明顯區位優勢的地塊還可能因需求旺盛產生巨額壟斷地租，土地使用者也因此需要支付更多的地租（級差地租甚至壟斷地租）。如果沒有外力扭曲，地租或土地增值的空間差異通常表現為不同區位土地在被開發利用或交易過程中的價格及其增加值差異。
土地在不同社會生產部門的分布導致勞動附加值大小各異。土地是最重要的不可替代性資源。因稀缺性背后的先天自然因素、經濟社會因素等空間區位差異，不同土地參與不同的生產部門（如“杜能圈”）。由于承載著不同的經濟社會活動，吸附的人類勞動價值量不一樣，不同區位土地的增值收益也不盡相同。另一方面，隨著生產力水平提升及資本技術構成的變化，土地可能擺脫原來的區位限制或產生新的區位（比如行政區劃催生新市場和新交通網絡等），在不同生產部門之間重新配置甚至向經濟附加值高的部門“流動”。城鎮化和工業化過程中土地資源經由政府宏觀調控和市場機制配置等方式由農業部門向非農業部門“流動”，通常會帶來社會勞動附加值的大幅增加，產生巨大的“非農化”增值收益，或者說“空間租”。同時，隨著大批農村人口（土地所有者）離開農地、進入城市，“社會主義地租”不僅成為可能，而且以“空間租”的形式廣泛存在。
（三）“異化”的地租與土地增值收益分配
制度環境在地租分配中扮演著至關重要的角色（J?ger，2003），“時間租”和“空間租”都是通過制度來分配和落實的。制度是“租”的規范和保障，本身并不產生租。但在相關各方力量對比失衡且缺乏協商談判和約束機制的情況下，自利動機就會驅使強勢方針對同一客體進行差異性制度設計，謀取非生產性超額壟斷利潤，例如當前的土地征收。這種產生“租”的非生產性活動，本質上是“尋租行為”——“那種利用資源通過政治過程獲得特權，從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”（戈登，1999：27）。
我國實施嚴格的土地管理制度，禁止買賣和非法轉讓土地。未經政府批準，即便是“交付土地出讓金的土地使用權持有者也不得轉讓、出租和抵押土地使用權”，惟有政府依據公共利益可以對土地實行征收或者征用。在“土地財政”的誘導下，地方政府可能會假借“公共利益”的名義，利用壟斷地位甚至不惜濫用公權力，在土地征收、“地票”、“土地收儲”，甚至“囤積土地”和各級土地市場之間設置有利于自身的差別化制度安排，以少量補償安置費用奪取農民的集體土地所有權（含土地發展權）。然后，通過控制一級土地市場和價格剪刀差獲取巨額非生產性利潤，奪取農民原本作為土地所有者應該擁有的絕對地租甚至部分級差地租；再通過稅費機制干預多級土地市場，與相關企業分食級差地租等“土地紅利”。這實際上是一種“尋租”甚至“合謀”（Brandt et al.，2004; Han & Vu，2008; Loehr，2012; Khalid et al.，2013; Du & Peiser，2014; Li，2014；周飛舟，2007；鄭雄飛，2013）。這種牟利導向的城鎮化對農民形成了土地占有甚至生存狀態的雙重“空間擠壓”（喬洪武，2013）和“時間割裂”。從空間軸看，城鎮化過程中土地資源并沒有轉化為土地資產，農戶僅獲得少量的征地補償款，并沒有獲得產業和區位空間變化所催生的“土地紅利”。從時間軸看，失地農民甚至農民世代（包括已從農村暫時遷出戶口的18歲以上大學生）被剝奪了土地這一賴以生存的物質基礎，卻未能獲得增值收益索取權，生存權和發展權保障不足。因此，迫切需要探尋保障農民地權的長效機制。
四、“非農化”增值收益分配的應然狀況：基于地價、地租和地權的剖析
土地增值收益在不同面向承載著不同的價值表征和權益訴求。從所有者的角度看，地租收益是其權益訴求；從使用者或投資者的角度看，資本投資收益是目標追求；而立足國家或公共利益，提取公共投資收益（自然增值）也是社會公正所系。土地增值收益的載體是地價，核心是地租，關鍵是地權，而厘清其間權利結構及其時空特性無疑是探索分配正義之核心，也是合理維護各方應有權益的關鍵。
（一）基于地價及其空間要素貢獻的分析
土地價格是多因素綜合作用的結果，具有明顯的地理和非地理空間特性。因地上附著物、周邊環境、可進入性、產品或服務的供給能力等不同，不同位置的農地呈現出不同的稀缺性和增值空間(Capozza & Helsley，1989; Mohammad et al.， 2013; Borchers et al.，2014；Delbecq et al.，2014)。除地理空間區位之外，土地用途或者產業空間布局也對地價具有決定性影響，關鍵在于不同產業的勞動附加值和資本集聚量不一樣。農業用地變成工業用地，尤其是商品房用地會帶來幾何級數的增值空間。正因為如此，地方政府熱衷于通過土地市場“雙軌制”獲取巨額差價：低價征收土地，再高價出讓給開發商進行房地產開發（Yue et al.， 2013; 陶然、汪暉，2010；周其仁，2004）。另外，市場供求也會給地價帶來巨大影響，甚至虛假的社會價值。尤其是在其他投資渠道不足或不暢的情況下，土地成為眾人的投機對象（Du & Peiser， 2014），從而加劇了金融衍生產品對地價的滲透，土地溢價率不斷走高，甚至形成“泡沫”地價。
從地價角度考察土地增值收益，依據空間要素貢獻界定相關因素或主體的貢獻，必須厘清地租和地價的內在關聯。土地價格不是土地價值的貨幣表現，“不是土地的購買價格，而是土地所提供的地租的購買價格”。地價以地租為前提，是“地租的資本化”，但構成土地價格的并不僅僅是地租，還包括投入土地的資本的利息、平均利潤的扣除、正常工資的扣除等（馬克思，2004：702-714）。土地所有者在增值收益中的利益切割不能僅限于純粹的地租，還應獲得投入土地的資本的利息，甚至部分潛在收益等價值份額，進而得以償還成本并獲得一定的收益。惟有如此，土地交易才能達成。如果是私有制背景下純粹的土地所有權自愿買賣，只需要針對交易雙方課以合適的土地增值稅即可。而公有制背景下土地權屬變更之后的增值收益分配則復雜得多，需要顧全土地所有者、使用者、地上附著物權利人以及社會公眾（含子孫后代）等各方面的利益。土地征收更是應當尊重農民集體土地所有權的原始所得及其利益保護與實現。為此，要想兼顧地價的各要素貢獻，在土地所有者、使用者和利益相關的社會公眾之間合理切分蛋糕，保障土地增值分配的公正性，還有必要厘析農地的地權結構變遷。
（二）基于地租和地權結構的分析
“單純法律上的土地所有權，不會為土地所有者創造任何地租，但這種所有權使他有權不讓別人去經營他的土地，直到經濟關系能使土地的利用給他提供一個余額”（馬克思，2004：856），可見，“土地所有權本身已經產生地租”（馬克思，2004：854）。地租源自于所有權和使用權分離等地權結構裂變，包括絕對地租和級差地租兩種基本形態，還派生有城市建筑地段地租和壟斷地租。絕對地租是土地使用者租賃最劣等土地所應該支付給所有者的地租。“級差地租Ⅰ”是因土地的肥沃程度不同或地理位置差別而形成的地租，“級差地租Ⅱ”則指由于在同一塊土地上連續追加投資的勞動生產率不同而產生的地租。城市建筑地段地租是土地使用者為獲取已建或可建造房屋與場地的地段的使用權而交付的地租，亦具有絕對地租和級差地租兩種層次。壟斷地租則是由壟斷價格產生的超額利潤轉化而來。“這種壟斷價格既不是由商品的生產價格決定，也不是由商品的價值決定，而是由購買者的需要和支付能力決定”（馬克思，2004：864）。與地租一樣，地權亦具有多層次和多類別，包括所有權和使用權兩大基本類型，具有占有、使用、收益和處分四項權能。地租因地權分離而生，并隨著地權內在結構的變化而變化。改革開放以前，農村土地所有權與使用權高度重合，村集體既是所有者又是經營使用者。由于社會整合程度極高，甚至村集體亦成為國家的“行政分支”，政府征用村集體土地甚至變更其權屬時通常不給予（地租）補償。然而經濟體制改革以來，土地使用權與所有權分離，村集體虛化，農戶與村集體之間不再是行政隸屬甚至人身依附關系，而是基于土地所有權和使用權的經濟利益相互依存關系。農戶作為一個獨立經濟主體的角色不斷加強，勢必要求其土地權益在經濟上得到實現。征地補償因此變得至關重要（呂益民，1990），且極易誘發矛盾沖突。
地租和地權的類型劃分和互動關系，為增值收益分配提供了必要的倫理和法理基礎。不同層次的地租是不同利益相關方的權益載體。農村土地由村集體成員共有，其絕對地租自然歸村集體所有并用于發展集體經濟或在成員之間分配。政府在征收或征用村集體土地時，應支付全額的絕對地租——土地“非農化”之后所在生產部門的絕對地租，而不應該僅僅是農業的絕對地租。這符合所有權來源的一貫性原則，有利于保護農民的土地權益，也有利于尊重全社會的所有權權益。級差地租的分配則要視形成因素和來源而定。級差地租Ⅰ源于土地肥沃程度或空間位置，包含諸多外部輻射性增值，應由國家和集體分享，在國家、集體及其成員之間分配。級差地租Ⅱ源于經營者在土地利用過程中投入勞動或資本，屬于投資性增值，則應留歸土地經營者所得。至于壟斷地租，應主要歸于國家和集體所有，一部分（屬于級差地租Ⅱ的那部分地租）由土地經營者占有（安曉寧、劉書楷，1994；朱一中等，2013）。需要注意的是，如何劃分不同地租的邊界以及確定各種“地租的量”非常困難，盲目統一標準是不合理、不科學的。正確的做法是杜絕尋租行為，通過充分協商談判的機制，厘析增值收益相關各方的貢獻，區分當前收益和潛在收益，充分保障各方合理的權利訴求。
（三）基于“權利生成”及其時間延綿效益的分析
作為一項利益確認機制，權利有其內在的生成邏輯。關于權利生成，有兩種分析路徑，即自然法中的“權利”和契約論中的“權利”。二者分別闡述了權利的不同來源、發展甚至終結方式。前者主張天賦人權，權利先驗于經驗，無需“他者”同意。權利指向通常是主權者或公權力——國家及其代理者。后者則認為契約締結了權利，權利止于合約終結或解除，權利指向通常是合約的另一方。具體到地權，可結合原始所得和繼受所得兩個角度來厘析。在所有制既定的前提下，公有制的土地所有權實質上是一種原始取得或稱固有所得，是所有者無需“他者”同意直接取得的物權。而土地使用權則是一種繼受取得或稱傳來所得，是使用者基于某種法律事實（如協議約定）、依賴于他者同意而取得的物權。原始所得的權利生成近似于自然法的權利邏輯，比如公有制中農民作為整體排他性地擁有、作為成員天然地共同享有集體土地所有權，無需合同約定或他方授予。繼受所得則類似于契約論的權利邏輯，是否享受土地使用權則有賴于“集體”約定甚至國家的土地管理政策（如家庭聯產承包責任制）。
無論何種權利的生成都隱含著內在的時間向度。在公有制語境中，如何基于個體生命歷程和迭代生命周期等時間維度來維護增值收益分配正義，可以借助并修正發展權理論。有關土地發展權的研究成果頗豐（Long et al.，2012; Khalid et al.，2013；汪暉、陶然，2009；程雪陽，2014），但很多研究都把土地發展權理解為土地開發權，有失偏頗。究其原因，這是由于忽略了土地產權的天然不完整性，忽視了地權內生的世代疊加的時間屬性。“土地所有權絕不像其他所有權那樣具有這種性質（所有權不可侵犯）。誰也沒有創造土地，土地是全人類的基本遺產”（車爾尼雪夫斯基，1984：43）。地權天然地蘊含著“代際倫理”（鄭雄飛，2010），且包含著部分先驗于經驗的自然權利。可見，土地發展權不僅包括土地用途轉移開發權，更包含占有、使用、收益和處分等權能的“歷時態”。要想保證代內可持續和代際公平，增值收益分配機制建設需要考慮時間縱軸上的潛在收益，尤其是農民世代的應有權益。比如，土地征收除了按照市場價格充分補償農民的土地所有權和使用權，還應保障農民的土地發展權——個體生命歷程和世代疊加的風險防范等權益。
五、農村土地“非農化”增值收益分配機制探索：時空整合與權利再生產
由于相關各方力量對比嚴重失衡且缺乏必要的權力制衡機制，地租內生的時間和空間維度常被不良制度所切割，異化出巨額非生產性壟斷利潤，嚴重侵害了農民的土地權益。就地權結構及其保護和實現狀況而言，當前“權利所應許的”、“利益所要求的”與“制度所構建的”之間存在明顯差異。如何再造農民的土地權利實現途徑，結合地租內生的時空屬性和應然狀態，建構合理的收益共享機制，是實現制度正義和社會公正的內在要求。
（一）“非農化”增值收益相關宏觀制度分析：基于“時空”邏輯的解構
1.現行土地稅費制度的時空整合邏輯
農地被征收之后隨即進入兩級土地市場，相關稅費包括土地出讓金、耕地占用稅、契稅、土地使用稅、土地增值稅、租金或分紅等。不同的稅費機制反映出不同的收益分配理念、時空格局整合和權利再生產邏輯，但也可以進行聚類分析。首先是土地出讓金、耕地占用稅和契稅的“空間整合邏輯”。土地出讓金的收支科目彰顯了地理空間和部門空間的雙重整合邏輯，其使用范圍包括征地和拆遷補償支出（含社會保障開支）、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出，蘊含著跨部門的空間整合。其中，新增建設用地有償使用費實行中央與地方“三七分成體制”，折射出跨區域的空間整合邏輯。耕地占用稅和契稅分別以實際占用的耕地面積、土地或房屋權屬變更的成交價格為計稅依據，盡管二者屬于地稅，不存在全國范圍內的空間整合功能，但依然具有產業空間整合調控功能。不過，這幾種稅費機制的空間整合都是一次性的，不能推動增值收益的可持續分享。其次是土地使用稅、土地增值稅、租金和按股分紅的時間整合邏輯。除公益性和農業用地免征或減征外，招標、拍賣、掛牌等方式出讓的建設用地均應繳納城鎮土地使用稅和增值稅。前者以“使用”為課稅緣由，以納稅人實際占用面積為計稅依據；后者以“轉讓”為課稅緣由，以轉讓所取得收入（包括實物收入等）的增值額為計稅依據。與“費”不同，二者都屬于地稅范疇，每年或每次轉讓都必須課稅，具有歷時態性。土地增值收益分配還有租金和按股分紅兩種方式（均需繳納城鎮土地使用稅）。承租國有土地須按照合同約定繳納租金，作價入股則按照約定股份分享紅利。這四種稅費機制都具有時間延續性，但不具備跨區域共享功能，且城鎮土地使用稅和增值稅規模較小，常不被重視（周飛舟，2007）。如何整合土地增值收益的時空二重性，通過機制創新讓相關各方，尤其是地權原始持有人（農民）共享增值收益是亟待研究的重要課題。
2.地票制度的時空轉換邏輯
地票，即城鄉建設用地增減掛鉤指標，是指農村集體建設用地在通過復墾并經土地管理部門驗收，扣除被拆遷農民安置和農村公共建設用地以及為當地農村集體經濟發展預留空間之后，把所剩余下來的農村建設用地轉化為城鎮建設用地，然后以票據的形式在市場上公開拍賣。它是一種跨區域的土地發展權轉移機制，實現了農村建設用地開發權向城市轉移。沒有農村建設用地的減少和復墾，就沒有城市建設用地指標的產生和增加。無疑，城市建設用地指標的增加是以農民放棄農村建設用地的發展權（含開發使用權）為代價“換來”的。地票表面上通過“增減掛鉤”統合了城鄉兩種土地資源，但實際上仍是“土地財政”的老路——套取農村建設用地的開發權以換來財政收入。作為建設用地空間整合機制，該模式一次性買斷農村建設用地的發展權，奪取了農地參與要素分配的機會。政府和開發商攫取了巨大的級差地租，農戶卻僅僅獲得交易價格扣除土地復墾費用之后的少量即期貨幣收益，無法獲得長期有保障的收入流。這無異于又一次剝奪。因而，必須通過機制創新，實現土地資源向土地資產轉變，保證農戶的土地增值收益索取權，讓土地成為可持續的財產性收入源。
3.“三塊地”改革試點的時空整合嘗試
為“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”、“建立城鄉統一的建設用地市場”，2014年12月中共中央和國務院聯合發布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等全國33市縣試點，俗稱“三塊地”改革試點。就土地征收而言，該項改革要求綜合考慮土地用途和區位等，合理確定補償標準，安排被征地農民的住房和社會保障，加大就業培訓力度，有條件的地方采取留地、留物業等方式由村集體經濟組織經營。就集體經營性建設用地而言，賦予其出讓、租賃、入股權能，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，存量入市出讓、租賃、入股，與國有建設用地同等入市、同權同價。足見，“三塊地”改革試點在土地增值收益分享方面已有明顯進步：通過集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價以及土地征收時留地、留物業等方式，助力增值收益在不同地區和產業部門之間的跨空間整合；通過安排社會保障、就業培訓和土地租賃、入股等機制，助推增值收益的跨時間整合。該項改革旨在探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，但在如何共享增值收益這一關鍵性問題上依然缺乏思路，更沒有明確農民的土地增值收益索取權。
（二）“權利再生產”：基于時空整合的增值收益分配機制探索
生產關系是社會權利及其衍生物的源泉，其蛻變帶來社會權利格局的變革（馬克思，2004：877-878）。城鎮化時空變換格局下人地關系和社會關系的變革，實際上是一個權利再生產的過程。2011年城鎮常住人口超過農村常住人口，城鄉人口結構和人地關系逐漸發生了根本性變化。在土地依附關系和利益訴求結構等發生變化的同時，地權結構也發生了巨大變化。然而，土地權能的保護和實現狀況不僅沒有改觀，甚至在加劇惡化。為此，有必要整合地租內在的時空維度，再造地上權利結構，建構合理的征地補償和土地增值收益共享機制。
1.空間整合：“作為補償”的地租與土地增值收益分享機制
空間關系是社會關系的投射，空間權利是社會權利的縮影。依據地權結構和人地關系，可以從土地征收和人口遷移兩個角度來考察土地增值收益分配機制建設，進而建構起具有空間權利補償功能的社會主義地租制度。首先，土地征收改變了土地的產權歸屬，地權屬性由集體所有制變為全民所有制。為合理補償農民包括所有權和使用權在內的土地權益，不僅需要充分補償農民本來應有的農業地租，還應當保證其獲得土地用途改變之后的、與土地用途相對應的絕對地租（如工業用地絕對地租或建筑地段絕對地租等）。這吻合農民地權原始所得的權利生成邏輯，也與土地發展權存在內在關聯。征收之后土地的所有權共享范圍由農村這一局域空間擴大到包括農村和城市在內的全域空間，因此還應當讓農民分享到作為國民理應享有的地租收益權（城市居民也有這種權利），向農民開放城市空間并保障其享受基本公共服務的權利（含社會保障等）。同時，城鎮化過程中土地不再僅僅是，甚至不再是基本生產資料和生活物資來源，更多的是承載了土地資產增值和發展空間拓展的功能。農村人口尤其是近郊農民對土地及附屬房產的認知也發生了巨大變化，并大規模向城鎮遷移。然而，城鄉分割的土地管理制度造成了級差地租的城鄉空間分割：政府通過土地征收和地票等方式壟斷土地市場，掌握了土地資源控制權和增值收益權，金融資本也從中攫取了巨額利益，失地農民卻得不到應有補償或補償不足。因此，社會矛盾和沖突頻繁。綜上，要想充分保護和實現農村人口的土地權益，就必須賦予農民跨越產業結構甚至區域空間的土地增值收益索取權，作為他們放棄農地的代價。例如，保障農民獲得相應地塊的非農產業絕對地租甚至部分級差地租等。誠然，補償不應止于貨幣，應開發可持續的權利補償和收益共享機制。“三塊地”改革試點準予集體建設用地入市并與城市國有土地“同地同權、同權同價”，不失為建立具有空間整合功能的增值收益分享機制的積極嘗試。
2.時間延綿：“作為保障”的地租與土地增值收益分享機制
空間是并存的秩序，而時間則是連續的秩序（萊布尼茨、克拉克，1996：18）。時間在本質上是一種流動的連續性（賈克斯，2009：14-15）。就權利而言，時間意味著權利的生產或再生產及其連貫性，權利能夠隨著權利人的生命歷程演進甚至代際更迭而延綿不斷；如果權利被終止，則需要相應的保障機制來替換或補償。作為土地所有者的一項基本權利，地租除了要在空間上得到實現，還應在時間這一縱向維度上得到保障。確保土地所有權及其利益慣性的延續，是改善農民土地權益狀況必須考慮的因素（吳毅、陳頎，2015），也是地權內在的邏輯要求。就權利內在的延綿性而言，農地“非農化”增值收益分配機制建設應當注重保障農民個體生命歷程甚至世代疊加農村人口的生存權和發展權，避免以犧牲長期利益為代價的涸澤而漁。然而，土地征收雖然通過“進社保”等方式為被征地農民（18歲以上、非學生身份）提供了一定的保障機制，但并沒有賦予農民應有的增值收益索取權。農民世代更是失去了土地這一穩定的收入和風險保障機制。地票制度盡管為集體經濟發展預留了空間，但也沒有賦予農民應有的土地增值收益索取權，還擠兌甚至透支了未來農村人口的發展空間，實質上是對農民世代土地發展權的奪取。相較而言，“三塊地”改革試點有了很大的進步：準許農村建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，土地征收時留地、留物業給集體經濟組織經營。這相當于為農民保留了一條獲得非農產業地租的制度通道，但也沒有保證失地農民的非農化增值收益（如非農產業絕對地租、基于國民身份而言的土地收益等），也忽略了農民世代的應有利益和權利保障。為保障失地農民的生計，尊重地權的迭代特殊性和連貫性，應在充分補償土地之貨幣現值的同時，開發留地、留物業、租賃尤其是作價入股等機制，讓農民獲得有保障的地租，分享非農化增值收益。針對代際公平問題，可以嘗試“股權繼承”（在村集體成員內部）等機制，保留農民世代獲取土地增值收益的權利，進而保護未來農村人口的生存權和發展權。
3.權利再造：“作為共享”的地租與土地增值收益分享機制
權利是一種利益確認和維護機制，權利再造的關鍵在于維護和實現權利人的應有利益。權利再造包括事前主動調整和事后消極應對兩種類型，其動因通常源自于權利人的利益格局變化或權利被“他者”侵害。城鎮化進程中大批農村勞動力與農地分離，人地關系嬗變，現有地權實現方式和途徑難以滿足權利人的利益要求。另一方面，地權結構不斷演化，使用權和所有權分離并衍生了發展權等權利束。在這些權利裂變過程中，農民陷入原有土地權利實現途徑不暢的困境，甚至屢遭侵害而又難以對衍生權利束進行權利主張。同時，土地在不同生產部門之間重新配置，且因區位和用途等因素呈現出巨大的增值空間和價格差異性；其間，相關各方的權益主張迥異，利益沖突頻繁。總之，社會生產生活方式變革以及權利格局變化必然要求通過權利再造來重塑新的地權結構，建立合理共享的增值收益分配機制。
農地“非農化”是一個多主體共同參與、多因素交互作用的社會化生產過程，既有投資性人工增值，也有輻射性自然增值；既體現資本注入的作用，也不能忽視勞動力價值附加和區位因素疊加的影響。權利再造應依據增值收益來源及其時空結構（含地權結構）特征，整合收益共享、市場機制、公眾參與、協商談判、權利救濟與權力制衡、第三方評估機制等關鍵點，探索建立“作為共享”的地租與增值收益共享機制。
首先，順應權益格局變化，探索建立具有時空整合功能的增值收益共享機制。城鎮化背景下農民的生產、生活方式逐步非農化和多元化，農地原始權利人（農民）的權益格局及訴求已發生變化。盡管土地的社會屬性由保障生存權的資源屬性轉向保障發展權的資產屬性，但土地依然是“農民世代”的生存權和發展權的根基。個體生命歷程發展和迭代相交繁衍生息都是權利再造的內在倫理維度，增值收益分配機制應當兼具空間可共享（跨區域性）和時間可持續（跨代際性）的時空整合功能。例如，保障農戶獲得非農產業絕對地租、村集體內部可繼承的土地作價入股等。同時，“非農化”過程中農民、企事業單位、村集體、政府甚至市民的權利占有狀況各不相同，都對土地增值有所貢獻，均應切割相應的增值收益份額。這也是“空間租”和“時間租”，或曰地租時空形態的內在要求。
其次，引入市場機制，通過公眾參與協商談判來確定“地租的量”，合理補償土地權利人如何確定“具體的量”最關鍵，也是分配正義的核心所在。“作為使用土地的代價的地租，自然是租地人按照土地實際情狀所支給的最高價格”（斯密，1983：136-137）。但“地租的量”是“作為社會總勞動的結果而增長起來”的（馬克思，2004：717）。因此，應在完善現行招拍掛和稅費機制、地票和“三塊地”試點探索的基礎上，引入包括農戶在內的公眾參與機制（如定價機制和聽證會等），建立充分的多方協商談判博弈機制，進而商定各方所應得的增值份額。這是保障土地權利人應有利益的客觀必要，有助于防止“權力尋租”、“權利人不在場”等失范現象，確保相關各方獲得應有的價值份額。
再次，應強化權利救濟和權力制衡，必要時引入司法干預和第三方評估機制。增值收益共享格局則是權益相關各方博弈、均衡的結果。為了防止權力優勢方侵吞弱勢方的應有利益，比如村委會的“內部控制人”問題和政府的“權力尋租”現象等，除了前述公眾參與協商談判機制之外，還應當建立強有力的司法監督干預機制，為分配正義格局提供公權力保障。在協商談判機制難以就地租的“具體的量”合意一致，需要專業測量評估機構提供技術支持時，還應當引入獨立的司法仲裁機制和第三方專業評估機制，如組建客觀中立的專家委員會等，進而保證權利再造的客觀公正性。
六、結語
理論的價值和生命力體現在與實踐互動和與時代俱進，地租理論亦是如此。只要所有權和使用權分離就必然產生地租，“消滅土地私有制并不要求消滅地租，而是要求把地租——雖然是用改變過的形式——轉交給社會”（恩格斯，1964：315）。社會主義地租不僅存在，還衍生出增值收益共享的問題。探索農地“非農化”增值收益分配機制有助于傳承和發展馬克思主義地租理論。“空間與時間是人類生活的根本物質向度”（卡斯特，2001：466）。基于地租內生的時間和空間雙重維度，“時間租”和“空間租”揭示了地租產生、增長、聚集、分異、分配的全過程，也為地租等增值收益分配機制建設提供了理論依據。現有土地稅費制度湮滅了農地地租，且沒有合理保障農民世代的所有者權益。地票表面上實現了土地資源的跨空間流動，實際上是通過土地征收來落實地票，既混淆了農村建設用地和城市建設用地之間的所有權差異，也混淆了公益性用地和經營性用地的區別。這仍是“土地財政”的老路子，利用價格剪刀差，“巧取”建設用地指標因產業空間和區位差異而生的級差地租。土地并沒有成為農民的資產，也未能給農民帶來財產性收入。“三塊地”改革試點雖然提出綜合考慮土地用途和區位來確定征收補償標準等新舉措，主張建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，但并未明確農民世代（村民和國民雙重身份）作為土地所有者的地租收益權。
城鎮化本質上是社會生產、生活及其關系的時空再造，是勞動力、土地、資本、權利甚至權力等有形或無形要素向城鎮集中并重組的過程。人們“通過其行動生產和再生產著空間的關系結構”（鄭震，2010），其間人地關系和地權關系發生了重大變化，農民個體的生命歷程和整體的代際倫理也都悄然改變。然而，“土地城鎮化”窠臼中政府壟斷一級土地市場，并與開發商分食二級土地市場的增值收益；而農民作為地權的初始持有者，卻沒有分享到地租等增值收益。為協調相關各方的利益訴求，有必要依據人地關系、地權結構及其權利生成邏輯等，綜合地價背后各種地理區位空間要素、各層次產業分布空間結構以及社會勞動價值附加值等城鎮化時空格局的影響，擬合補償、保障、共享三個層次，亦即“作為補償”、“作為保障”和“作為共享”的地租，建立起多方共享且可持續的增值收益分享機制。誠然，在不同權利相關者之間合理分配“地租的量”非常重要，也非常困難。“地租的量”總是變化的，且極具時空差異性，因而分配的關鍵在于結合城鎮化過程中的人地關系和地權結構變化，通過權利再造，修復并確保農民的地租收益權。合適的做法是建立、健全多方參與的充分協商談判機制，杜絕尋租行為，結合當前司法體制改革的契機，輔以權利救濟、司法仲裁和第三方專業評估機制，在協商合意中確定相關各方分配到的“地租的量”，進而“努力把權利所許可的和利益所要求的結合在一起，以便使正義與功利二者不至有所分歧”（盧梭，1980：3）。（本文為專題研究——“經驗研究:‘三農’新探”第三篇）
作者單位：北京師范大學政府管理學院
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》 2017年第4期
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