所有農業從業者和理論研究者恐怕都不能回避“三農”領域的一個突出的問題，那就是農村金融難題。對這個問題我沒有太大發言權，但也算看過一些案例，參與過一些政策制定。09年剛畢業的時候，我分到農業部試驗區辦公室，第一個任務就是研究新形勢下的農村改革試驗區工作，后來選了北京大興、河北玉田、吉林九臺、湖南沅陵、福建沙縣、廣西田東6個農村金融改革試驗區。現在回過頭來看，那時候的很多東西還是很有創新性的，包括“三權分置”“農地經營權抵押”等措施都有涉及。這也說明一個道理，創新都是基層搞出來的，在機關里面是出不來創新的。去年我到農發行，看過地方的一些材料，也做了幾次調研，對金融機構怎么搞農村金融也有了初步的認識。總的來講，我深感農業部門和金融部門對農村金融認識的差異之大，也深切體會到一些農村金融政策效果不佳。下面結合工作中的所思所想，對農村金融談一下粗淺體會。
一、兩種視角下的農村金融
農村金融，是農村地區的資金需求和金融部門的資金供給的結合體，但在現實中，這二者差異巨大。
在農口眼中，一提到農村金融，第一印象恐怕就是貸款難、貸款貴。尤其是對農業經營者而言，體會可能更加深刻。農業是有季節性的，到了買農資、買飼料、收購農產品等關鍵時點，是急等著用錢的，希望能得到這個時候找銀行貸款，但往往會覺得使不上勁。或者是手續繁雜，耽誤事，等批下來黃花菜都涼了；或者是貸款條件太苛刻，抵押擔保什么的達不到條件；或者批下來的額度不夠用；還有的是貸款太貴，一年利息10幾個點，等等。于是乎，很多農業經營者就從親戚朋友處借錢，實在不行就借高利貸。總之一句話，農村金融搞得不咋好，農業經營者不滿意。
在金融口眼中，農村金融的最大特點就是風險大，至于額度小、成本高倒是其次的問題。農業的風險實在是太大了，市場的、天氣的、疫病的、質量安全的，隨便一個風險，就會讓所有投資血本無歸。從筆者這幾年的調研看，小到普通農戶種植果蔬、養雞養羊，最后由于市場不好、價格不行，因產致貧；大到煤老板、大企業家乃至央企，到農村去投資興業，搞特色種養、休閑觀光，鎩羽而歸的也不在少數，有的地方還出現了跑路風波，網上開玩笑講農業是“小汽車進去、自行車出來”。甚至有學者提出，搞農業要靠情懷，這個觀點著實令人震驚，很難想象光靠情懷能支撐產業的可持續發展。農業的這種高風險特征，再加上農業經營者普遍缺乏可以抵押的物品，貸款難問題就一點都不奇怪了。
二、重視農村金融發展的結構性問題
農村金融是農村經濟的血脈，中央對農村金融的問題實際是高度重視的。每年的中央1號文件都會單列一部分講農村金融，國務院以及人民銀行、財政部、銀監會等部門也出臺了一系列的政策，地方政府也拿出了真金白銀搞貼息和獎勵。梳理這些政策，最主要的就是推出了一些農村金融的優惠政策，包括差別準備金、支農再貸款、稅費減免、財政補貼等，并建立起了相應的激勵約束機制，獎優罰劣，以提高金融機構加大對農村投入的積極性。事實上，這些舉措的成效還是很明顯的，如到2016年末，銀行業金融機構涉農貸款余額28.2萬億元，比2010年末將近翻了一番，占銀行業金融機構全部貸款余額的26.5%，這個比重不算低了，農業增加值占GDP也只有8%左右。
然而，光看到貸款余額的絕對數還是不夠的，還要看結構。我手頭上沒有相應的數據，但從調研的情況看，這些年農村金融機構投入的資金很大一部分并不是真正用到了農業經營者身上，而是投入到新農村建設、農村城鎮化、農村公路、水利建設等中長期項目上。這些領域當然也很重要，但事實上真正用在農業經營者身上的并不多，這也就是為什么看農村金融的數據年年在增長，但農業經營者的融資狀況并沒有實質性改善的根本原因，是涉農貸款的結構造成了這樣的結果。
三、如何解決農村金融的難題
那么，下一步農村金融到底該怎么發展呢，我們可以對主要的措施做一個分析。一是繼續強化以考核總量為特征的農村金融改革。如前所述，由于存在嚴重的結構性問題，所以效果可能不佳，涉農貸款上去了，農業經營者貸款難的問題得不到有效解決。二是擴大抵押擔保物范圍。包括這兩年國家的推動的農地經營權和農房所有權“兩權抵押”，以及大型農機、農業設施，甚至畜禽活體。這些措施這些年喊得比較熱，實際上是“上熱下冷”。道理很簡單，由于抵押物缺乏流暢的處置渠道，而且法律政策配套不到位，金融機構普遍沒有積極性，實際上是“說得多做得少”。三是資金互助、合作社信用合作。這些方式帶有很強的互助性質，我認為是未來的發展方向。但同時，這些方式對信用環境、監管手段的要求極高，存在很大的信用風險和合規風險。因此，必須有專業監管部門的介入和專門的監管條例，否則這種方式很容易滋生蔓延為非法融資和卷款跑路。我認為搞資金互助是一個方向性的、漸進的、長期的發展過程，目前中國大部分農村地區都不具備鋪開的條件。四是農村互聯網金融。互聯網金融是一個風口行業，我前段時間看到一個報道，說農村互聯網金融的蛋糕有3萬億，前景是很廣闊的。可以說，這是一個新興領域，也帶有方向性。但受制于平臺公司道德風險、經營管理能力和部門監管能力等因素，互聯網金融也是風險高發、頻發的領域，是需要慎重穩妥發展的領域。五是信用貸款。通過完善信用評價體系，為農業經營者提供信用貸款，是最為便捷的一種方式，也帶有方向性。同樣，由于農村征信系統建設滯后、農村信用環境不佳等因素，使金融機構不敢貿然提供大額資金，往往是小額貸款，而且面臨很大的風險敞口。
說了這么多，到底有沒有一種方式，現階段就切實可行、管用實用的招呢？我認為是有的，那就是發揮政府的作用，在農業經營者、銀行、政府三者之間找到結合點。農業經營者想貸款，銀行也想貸但怕風險，政府就補償一部分風險，這樣的話，很可能就能把貸款這件事促成了。說到這，很多人可能質疑，現在搞社會主義市場經濟，把政府拉進來，是不是開倒車呢？其實不然，我講三個依據。首先，十八屆三中全會講發揮市場在資源配置中的決定性作用，但同時也講更好地發揮政府作用，這是政策依據。其次，農業是弱質產業，農村金融帶有準公共物品特征，加大財政資金對農村金融的支持，符合公共財政理論的要求，這是理論依據。最后，一些地方推進政銀企合作，在農村金融上取得了積極的成效，這是實踐依據。因此，無論從政策層面，還是理論層面和實踐層面，讓政府積極介入農村金融都是可以站住腳的。
具體要怎么干呢，這里我簡單羅列一些方式，各地可以結合實際情況去試行。一是設立農業政策性擔保公司。這個工作當前在省一級普遍都做了，國家也成了了擔保聯盟，但市縣一級還很不夠，根還沒有扎下去，市縣一級的農業政策性擔保公司要加快設立，形成擔保體系，增強擔保能力和作用。國家對農業政策性擔保也有明確要求，中辦下發的關于培育新型農業經營主體的文件中，提出對新型經營主體的擔保余額不得低于總擔保規模的70%。二是搞銀政擔、銀政保合作。這跟上面講的政策性擔保公司有關聯，是進一步的深化。比如安徽推出了“4321”新型銀政擔合作模式，原擔保機構、省級再擔保機構、銀行、地方政府按照4：3：2：1的比例共擔風險。引入貸款保證保險也是一種可行的方式，政府對農業經營主體給予一定的保費補貼。總的來講，政、銀、擔、保、企等主體坐下來談，大家都各自發揮自己的優勢，商量一個都能接受的風險分擔機制和辦貸管貸機制。三是建立信用保證基金。就是政府拿出一筆錢，貸款主體也拿出一些，比如說是貸款額度的十分之一，一塊歸集起來建立保證基金，銀行按十倍左右的額度對企業貸款。當出現不良的時候，就從這個基金池子里化解。在這種模式下，政府可以在選擇承貸主體、貸后監管等方面積極發揮作用，這樣的話又可以在一定程度上解決信息不對稱的問題。四是政府購買服務。前不久，財務部下發了50號文和87號文，對以購買服務方式搞政府違規舉債進行規范。但應該看到，財政部規范的主要是針對貨物和工程類舉債，而對農業服務類項目則不在禁止之列。因此，各地可以積極探索通過政府購買服務的方式，政府與社會化服務公司簽訂購買服務協議，納入財政預算，再由銀行為社會化服務公司提供資金支持，從而為農業經營主體提供統防統治、農機作業、統一供種、農業廢棄物處理、土地流轉等各類社會化服務。從根本上來講，政府購買服務協議起到了為農業服務公司增信的作用。
政府發揮作用，除了體制機制創新外，還要拿真金白銀，錢從哪兒來呢？除了單列農村金融的發展資金外，我還給地方上出一個招，就是把現在涉農的貼息資金整合走。貼息貸款是一種擾亂市場秩序的制度安排，滋生大量道德風險和尋租，原因大家都懂的，不宜再搞了，要把錢用到更公平更普惠的領域中去。
四、一點重要的題外話
我在研究農村金融問題時，經常遇到的一個觀點是：由于金融服務不到位，影響了現代農業發展和新型主體培育。對這種觀點，我認為只講對了一半，農村金融服務滯后的確會影響產業的發展。但也應該看到，正是農業的風險太大，才使得金融望而卻步。金融當然應該加強對農業的支持，但農業的發展環境同樣重要，甚至更為重要，所以我講這是個重要的題外話。現在東北的一些大米加工企業、豆油企業很多都處在停產狀態，中東部很多紡織企業也舉步維艱，本質上都是由于政策因素帶來的產業發展環境惡化，并進一步蔓延到金融領域，導致了大量的不良資產。具體原因不展開講了，那樣跑題太遠，我想表達的就是政府一定要把農業的發展環境營造好，而不是只在會議和文件中說“重中之重”。前幾天，我看到了中國和美國達成了牛肉出口中國的協議，下一步還要出口大米到中國，心情就非常沉重，覺得中國農民需要顧全太多的大局，掙錢太難了。
最后，總結一下觀點。中國的國情決定了政府是非常有力量的，解決農村金融的難題，政府也要積極發揮作用，主動分擔一部分風險，主動供給掌握的信息，多方合作撬動金融資本、促進農業發展。坦白地講，這是一種權宜之計，沒有辦法的辦法。我也迫切希望見到農業發展環境改善并進入良性發展的軌道，那時農村金融就有可能實現真正意義上的市場化。(本文系作者于2017年7月在農業部舉辦的農業社會化服務培訓班上的發言)
作者單位：中國農業發展銀行政策研究室
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