中國正處在最為快速的城市化進程中，采用何種城市發展戰略一直是學界和政策部門討論的熱點。筆者就中國城市化發展戰略談幾點不成熟的意見。
城鎮化還是城市化？
當前的主流提法是城鎮化，即中國城市化是包括城和鎮兩級，其中核心是將全國2000多個縣城的城市化納入到中國城市化進程中，發展縣域經濟成為城市化的重要組成部分。
從城市化的角度來講，以城關鎮為重點的縣域經濟顯然應當是城市化的一個部分，因為進入縣城的人口一般都已從農業中脫離出來，進入到了二、三產業，實現了就業與收入的城市化轉向，是不容置疑的城市人口了，也就是已經城市化了。
不過，從發展的角度來看，縣域經濟發展潛力比較有限。一個縣，幾十萬人口，特別大的縣可能有100多萬人口，發展縣域經濟，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達到十多萬乃至數十萬，可以達到一個中小城市的規模，但很難形成一個健全城市發展所需要的規模效應，很難形成相對獨立健全的城市基礎設施與服務體系（比如縣城中一般沒有大學）。也就是說，因為聚集程度不夠而無法產生規模效應。正因此，當前中國縣城開發大多只是開發了房地產，而缺少工業經濟的發展。尤其是在中西部地區，縣城經濟的發展往往變成了在縣城開發房地產，然后鼓勵農民進城買房。因為縣城缺少二、三產業就業機會，農民在縣城買了房卻住不下來，由此造成全國中西部農村普遍存在的縣城大量房地產要么賣不出去要么賣出去了卻無人住的現象。
相對縣城來講，地市一級人口一般在數百萬人，若以地市一級為基礎進行城市化，則可以輕易形成人口在100萬甚至200萬的城市規模，這樣一個城市規模可以建立相對獨立完善的城市服務體系和相對健全的基礎設施，也就有了二、三產業充分發展的機會。而有了二、三產業的發展，就有了就業機會，進城農民就可以從城市中獲取收入，可以在城市中生活下來。
同時，因為地市一級距進城農民所在村莊不遠，一般都在一個小時車程以內，進城農民就可以兼顧仍留守在村莊的父母以及土地。
我以為，當前在市縣兩級的城市化中，應重點發展地市一級的城市化。如果中國城市化不是在2000多個縣城推動，而是在300多個地市一級推動，就可能更加具有規模效應，更可以讓進城農民居住、就業統一，從而獲得更高質量的城市化。
建開發區是個好辦法
快速城市化就必須要有土地的城市化，建開發區是土地城市化的好辦法。
城市化總是在已有建成區基礎上進行城市化，已有建成區也就是建設完成的區域，其上已有了密集的基礎設施、生產生活設施，已經容納了密集人口和附著了密集利益。通過對建成區的改造可以提高建成區的人口容納能力，不過，這種人口容納能力的提高是相對有限的，且對建成區的改造會涉及到土地上既得利益調整，從而會引發各種矛盾。因此，依靠建成區來容納大量進城人口，成本高而效率低。
另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發，這也是土地城市化的主導模式，因為正是通過由城市建成區向四面八方的城郊拓展，才擴大了城市面積，形成了容納新的生產能力與新增城市人口的新城區。現在的問題是，因為城郊農村已形成城市化預期，而在土地上建造了大量建筑，城市化的征地往往會引發沖突。城市化起來真的是不容易。
從這個意義上講，在大中城市周邊進行新區建設，搞開發區模式，是個好辦法。一個開發區，規模大的如上海浦東新區、重慶兩江新區、天津濱海新區、成都天府新區、中央剛批準的雄安新區，規劃面積可以超過1000平方公里以上，這些超級開發區，按人均100平方米城市建設用地面積計算，一個1000平方公里的開發區就可以容納數百萬甚至上千萬城市人口。目前全國200多個國家級開發區可以容納數以億計的城市人口。此外還有大量省市級開發區也可以容納大量新增城市人口。在省會城市、地級市以及沿海城市經濟帶的縣市設立各個層次的開發區，可以吸納大量城市化人口。
各級開發區都要占用土地，按進城人口占用建設用地面積100平方米/人來計算，若有5億進城人口，則要占用建設用地總面積為7600萬畝，按50%的開發強度，開發區總面積即為1.52億畝。假設開發區土地上有50%為耕地，容納5億新增城市人口的開發區占用耕地即為7600萬畝。因為進城農民會退出宅基地，一般農民占用宅基地面積要遠遠超過人均100平方米，農民退出宅基地面積應當很容易補回這7600萬畝建開發區所占用耕地。當然，農民并非一進城就會退出宅基地，而需要有一個相對較長的緩沖期。
建開發區的好處是，可以在相對較大的未進行建設的土地上進行城市規劃與建設。進行開發區建設的區域一般都是人口比較稀少、建筑也不多的農村區域，選定為開發區后，進行征地相對比較容易，成本也較低。在征地并搬遷以后的土地上搞規劃和建設，可以充分利用土地，充分按規劃要求建最有效率效益的設施，充分按照城市建設要求進行建設。
“三舊改造”要慎重
當前城市化進程中，有大量城市“三舊（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）”地塊上已經覆蓋了各種權利與物業，這些覆蓋了權利與物業的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設的洼地。因此，對舊城鎮、舊廠房、舊村莊進行改造就不只是增加了城市建設用地，提高了城市建設用地的效率，而且可以美化城市環境，提高城市品質。不過，因為“三舊”上面附著的利益太多，所有“三舊”權利主體都試圖借“三舊改造”來實現利益最大化，導致“三舊”改造成本巨大，有時改造使得城市財政失血。
這種財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。
因此，城市化的重點不應當是“三舊改造”，而應是開發區模式。既然“三舊”上已經附著了大量剛性利益，城市建設尤其是初期階段，不到萬不得已就不要去碰“三舊”。
警惕攤大餅的城市化
因為特殊的工業化路徑，當前中國東部沿海一些地區已經形成了工業化的全覆蓋，尤其是珠三角核心區，幾乎所有土地都已經“農轉非”，變成了建設用地。所有這些變成了建設用地的土地上，作為權利主體的農民都期待從土地上獲取巨額利益。任何對土地的利用都會引發農民強烈的獲利訴求。因此，這些地區進行再開發的難度極大。
作為改革開放以來的先發展地區，珠三角的工業化是從招商引資、“三來一補（來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易）”開始的。為了調動各方的發展積極性，迅速實現工業化，珠三角發展模式幾乎都是所謂“四個輪子一起轉”，即市縣、鄉鎮、行政村、村民組四級均以土地招商引資，進行土地開發，集體土地上大量建廠房出租或出租給外來企業建廠房。在整個珠三角核心區的地域上，各種外來資本幾乎同時建廠。
大量外資引入必然要招收大量外來農民工，成千上萬農民工的涌入需要住處，村社集體不僅允許農民在宅基地上建房出租，而且可能為農戶分若干宅基地建出租房以解決外來農民工的住宿問題。也就是說，除了縣市、鄉鎮、村組以外，當地農民也加入到土地開發和工業化進程中，從而形成了“五個輪子一起轉”的快速工業化。結果，在短短十多年時間，珠三角核心區即全面實現了高度工業化，甚至成為了全世界的制造中心。
“五個輪子一起轉”的珠三角工業化模式，好處是實現了快速且高度的工業化，壞處是缺少城鄉規劃和土地利用規劃，土地利用不規范，使得土地上覆蓋了各種用途的物業，且覆蓋了各種不同的產權，形成了剛性的土地利益。
珠三角核心區以及東部沿海發達地區，普遍存在因為“五個輪子一起轉”所導致的攤大餅的城市化，這樣的城市化顯然沒有做到合理利用土地，城市規劃與基礎設施建設都存在缺陷，無法滿足更高質量城市化的需要。我認為“五個輪子一起轉”的攤大餅的城市化應當退出歷史舞臺。學界有人主張“農民自主的城市化”，就是主張農民在他們具有使用權的集體土地上進行工商業建設，這是不科學的。當前的“集體經營性建設用地入市”改革，搞不好也會造成缺少規劃的工業化與城市化的陷阱，因此要特別警惕。
村莊是城市體系中的有機組成部分
中國城市化很重要的一個特點，是農民可以在城鄉之間進退，即城市就業機會多、收入水平高時，農民進城，城市就業機會少、收入水平低時，農民返鄉；農民年輕時進城，年老時返鄉；農民家庭中年富力強子女進城，年老體弱的父母留村。也就是說，中國農民的城市化從來不是一次性進城，而是保留了在城鄉之間不斷往返的可能。正因為進城農民可以在進城失敗后返鄉，中國城市才沒有出現大規模的貧民窟。農村成為了中國現代化的穩定器與蓄水池。
對于一個農民家庭來講，年富力強子女進城務工，收入機會多。中老年父母在城市缺少就業機會，卻有能力留村種地。留村種地不僅有農業收入，而且種地是一種就業，有就業有收入才覺得有價值。在農村有自己的住房，有農業收入，還有房前屋后的庭園經濟，農村生活成本就比較低。正是年輕子女進城務工、年老父母留村務農，及由此形成的農戶家庭“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式，而使農民家庭每年收入多于支出，年年都有節余。有節余的日子才是好日子。
“半工半耕”當然也存在問題，最大的問題是農民家庭的代際分離，以及由此產生出來的留守老人、留守子女問題。尤其是年老父母留守在偏遠農村，年輕子女遠到沿海務工，使得農民家庭之間的相互照料變得困難。
更糟糕的是，當前的中西部農村，因為縣城房地產的開發，大量農戶進城買房，但縣城缺少二、三產業就業機會，進城買房的農民無法在縣城生活下來，年輕子女往往要到沿海或大城市務工經商。如果地市一級因為聚集而形成規模效應，從而有了二、三產業發展的條件，有了各種二、三產業就業機會，則進城買房農民就可以住在城市尋找務工機會，條件好的就可以將農村的留守父母接到城市來；條件不夠好的、在地市居住工作的年輕子女，則可以隨時回到農村照看父母。
因此，在城市化進程中，保留農民的土地權利，讓進城失敗或無法全家體面進城的農戶家庭仍可以從村莊中獲取收入，是中國在城市化進程中可以保持穩定的重要秘密。
“三個輪子一起轉”的城市化
綜合以上分析，我認為，當前中國城市發展戰略應當同時注重三個方面：
第一，以開發區為基礎的新型城市建設可以成為吸納產業和進城人口的主要區域。開發區要保持其生產性，核心是土地上不能形成食利者，要將開發區產生的主要價值用于城市基礎設施建設，同時保持廉價進城的條件。城市化是為了更好地發展產業，以及更好地服務于進城人口生產生活的。高昂的土地價值以及房價使中國失去了作為發展中國家的趕超優勢。
以開發區為基礎的新型城市化，為中國產業發展、為中國進城人口在城市體面安居、為中國走出中等收入陷阱，提供了強有力支撐。這樣一種開發區模式既包括國家級新區、國家開發區，又包括省市各級的開發區。縣級及以下則應限制開發區建設。
第二，目前已經覆蓋了大量既得利益的老城區、老工業化地區，因為土地上不僅有著復雜的既得利益結構，而且上面有大量仍具有使用價值的建筑，這些城區改造就應當緩行。
第三，中國城市化并不應排斥和消滅村莊。城市與鄉村的關系是互補的而非互斥的關系。（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任）
中國鄉村發現網轉自：第一財經 2017-05-23
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