一、中國政治上一個好的傳統(tǒng)是先試點(diǎn)再推廣。中國區(qū)域巨大、人口眾多、國情復(fù)雜，任何改革都先進(jìn)行試點(diǎn)，再對試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)完善，在此基礎(chǔ)上獲得經(jīng)驗(yàn)再行推廣，就可以降低改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高改革的成功率。
中國改革開放是從沿海開始的，或沿海地區(qū)是走在全國前面的，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在全國前面，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的各種制度障礙和各種利益爭執(zhí)都需要通過改革來破除和解決。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)走在全國前面，遇到問題進(jìn)行的改革就對全國具有示范意義，就對全國基本政策與制度產(chǎn)生重要影響。因此，改革開放以來，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)成為中國改革開放的先鋒，其制度創(chuàng)新深刻地影響了全國政策與制度走向。
土地制度也是如此。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一部分價(jià)值附著在不可移動的土地上。如何分享土地上的巨額增值收益成為各方利益主體爭奪的焦點(diǎn)，之前相對比較簡陋的政策和制度規(guī)定無法應(yīng)對復(fù)雜而激烈的利益爭奪，因此就要求有更多更復(fù)雜的制度創(chuàng)新。發(fā)達(dá)地區(qū)不斷進(jìn)行的制度創(chuàng)新及發(fā)達(dá)地區(qū)因此對國家層面制度改革的需求，必然引發(fā)國家層面的關(guān)注，國家對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革實(shí)踐的關(guān)切，對其制度創(chuàng)新的吸納，最終將發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度或改革訴求上升到國家意志，成為影響全國的制度安排。這樣一來，發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了與其地位不相稱的對國家制度的影響。荒謬的是，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)前遇到并正在改革以解決的問題，也許全國大部分地區(qū)都不存在，表現(xiàn)在土地制度上面就是，當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的焦點(diǎn)是土地上附著價(jià)值如何分配的問題，而中西部地區(qū)土地上卻很少有這樣的高額價(jià)值附著。為了保護(hù)土地資源，在發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行了復(fù)雜的且成本極高的改革創(chuàng)新，而土地資源豐富的中西部地區(qū)的土地卻缺少基本的價(jià)值附著。
二、前不久到珠三角調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠三角核心區(qū)域，無論農(nóng)地還是建設(shè)用地，幾乎都已進(jìn)行了建設(shè)。
以深圳為例，1980年代為了發(fā)展“三來一補(bǔ)”加工業(yè)，地方政府鼓勵村社集體和農(nóng)民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農(nóng)民則建高層住宅出租。快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展掩蓋了土地?zé)o序建設(shè)中存在的問題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現(xiàn)，缺少規(guī)劃的土地開發(fā)相當(dāng)不合理，而且無序建設(shè)很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已經(jīng)開發(fā)的土地上面都已經(jīng)附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農(nóng)民成為了土地食利者。待到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級，才發(fā)現(xiàn)已經(jīng)無地可用，因此就要進(jìn)行“三舊改造”，就要“騰籠換鳥”，無論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥”，都必須補(bǔ)償現(xiàn)有土地上附著的既得利益，廣州市僅僅一個獵德村的改造，地方政府就花費(fèi)四、五十億元財(cái)政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬個。珠三角不僅新的產(chǎn)業(yè)難以落地，而且進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也極高。廣州建到佛山的輕軌，征地拆遷成本極高，我們調(diào)研一個村，一個農(nóng)戶開口要拆遷補(bǔ)償竟是50億元。農(nóng)民將農(nóng)村建設(shè)用地拍賣給萬達(dá)集團(tuán)，每畝費(fèi)用達(dá)500萬元，村民每人可以分得數(shù)十萬元，地方政府不僅沒有獲得“低價(jià)征地高價(jià)賣出”的土地財(cái)政，而且還要花巨資進(jìn)行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。珠三角經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的財(cái)富大量進(jìn)入到不勞而獲的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（地主）手中，珠三角已經(jīng)形成了一個巨大的土地食利階層。
以“城中村”改造為代表的“三舊”改造顯然不是珠三角的專利。全國幾乎所有特大城市和大城市都有城中村改造的幾乎無法完成的艱難任務(wù)，都有這種歷史遺留下來的現(xiàn)在需要面對解決的困難問題。上海在全市推行土地減量化政策，主要是拆除過去不在規(guī)劃區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)，為了鼓勵村社集體拆除鄉(xiāng)村工業(yè)，上海市政府不僅安排了進(jìn)度要求，而且給以巨額獎勵，一個村若可以拆出50畝建設(shè)用地并復(fù)墾，就可以得到三、四千萬元的政策獎補(bǔ)。上海市獎勵的力度甚至超過中西部地區(qū)中小城市工商建設(shè)用地招拍掛的價(jià)格。浙江近年來大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搞“三改一拆”，主要是拆違，成本極高，反彈很大，甚至已經(jīng)影響了地方經(jīng)濟(jì)的成長。北京不僅仍然有著很多城中村難以拆除，而且周邊地區(qū)遍布小產(chǎn)權(quán)房，承認(rèn)不承認(rèn)現(xiàn)在都很不好辦。蘇南早在1970年代開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)地上建了很多工廠。現(xiàn)在這些性質(zhì)雖然是集體所有卻早已進(jìn)行建設(shè)的土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能早已破產(chǎn)了，這樣的農(nóng)村集體性質(zhì)經(jīng)營性建設(shè)用地如何使用，在制度上也存在問題。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市是中國經(jīng)濟(jì)增長的中心，在發(fā)展的過程中，因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)劃和土地制度安排的落后，這些地區(qū)形成了種種歷史遺留問題，這些歷史遺留問題不解決，作為中國經(jīng)濟(jì)增長中心的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市就可能陷入規(guī)劃繼續(xù)無序，項(xiàng)目無法落地，土地資源無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的困境。如何解決這些歷史遺留問題就成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)既頭痛又不得不想方設(shè)法解決的難題，解決辦法有二，一是花巨資補(bǔ)償利益，通過補(bǔ)償附著在不可移動土地上的既得利益，清空土地上的附著物，讓土地成為一張白紙，以在這塊清空地上附著物的土地上畫最美最好的畫，做最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的建設(shè)。二是進(jìn)行補(bǔ)救性的制度改革，消化問題及防止產(chǎn)生新的問題。
先行發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上出現(xiàn)大量歷史遺留問題可以說是事出有因。以農(nóng)村集體建設(shè)用地為例，本來按《土地管理法》，所有建設(shè)用地只能申請國有土地，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地這樣一個名目，但是，無論是珠三角還是長三角，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，《土地管理法》或者根本就沒有出臺，或者剛出臺時(shí)執(zhí)行并不嚴(yán)格，全國農(nóng)村普遍都在集體所有土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并得到國家政策鼓勵，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢和政策先機(jī)，到《土地管理法》嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，已有相當(dāng)數(shù)量（數(shù)千萬畝）集體土地用于經(jīng)營性用途，這個意義上講，不能說長三角、珠三角集體經(jīng)營性建設(shè)用地是違法的，而只能說是歷史遺留問題。再如城中村，在城市發(fā)展初期，城市政府往往只征收了村社集體的耕地而沒有改造村莊，村民在自己的宅基地上建房出租，隨著城市快速發(fā)展與擴(kuò)張，城中村問題越來越嚴(yán)重，但這并非城中村村民有意違法。雖然實(shí)際上城市發(fā)展到一定階段城中村村民在灰色地帶進(jìn)行了大量宅基地上的違法擴(kuò)建，但一是法不責(zé)眾，二是畢竟事出有因，城中村改造成為城市政府極為頭痛的難題。再如小產(chǎn)權(quán)房，最早深圳發(fā)展“三來一補(bǔ)”加工業(yè)，為外來農(nóng)民解決住房問題，甚至發(fā)文鼓勵農(nóng)民在自己宅基地上建房，這樣產(chǎn)生的小產(chǎn)權(quán)房有著復(fù)雜的原因，也并非只是違法的問題。諸如此類因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而使附著在土地上的利益爭奪變得激烈，從而導(dǎo)致不可移動土地上附著的利益反過來嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，這樣就造成了發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢，以致于發(fā)達(dá)地區(qū)不得不花費(fèi)巨資想盡辦法來解決這些歷史遺留問題，彌補(bǔ)因此出現(xiàn)的各種矛盾。這種情況下面產(chǎn)出的發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新顯然并不是什么先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而只是沉重教訓(xùn)。
相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，土地資源豐富，且土地開發(fā)普遍較晚，土地上附著的既得利益較少。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)先行探索所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，國家建設(shè)規(guī)劃和政策法規(guī)設(shè)計(jì)上，都及時(shí)進(jìn)行了制度安排，從而防止了土地建設(shè)上的混亂局面。正是得益于發(fā)達(dá)地區(qū)土地建設(shè)上的教訓(xùn)，中西部地區(qū)土地建設(shè)和管理比較規(guī)范，就使得中西部地區(qū)的土地如一張白紙，可以畫出最新最美的圖畫。這幅圖畫中，最為重要的是利用了中國土地公有制的優(yōu)勢，通過土地用途管制和征地制度做到了土地非農(nóng)使用增值收益的漲價(jià)歸公，結(jié)果就是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的過程中，一方面，更多農(nóng)地被國家征收為城市建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主體部分以土地財(cái)政的形式變成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源，一方面，良好城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序建設(shè)規(guī)劃又為經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡享中國土地公有制的巨大“制度紅利”，這也是中國創(chuàng)造持續(xù)數(shù)十年經(jīng)濟(jì)增長奇跡的土地制度方面的原因。
因?yàn)槲×搜睾０l(fā)達(dá)地區(qū)的教訓(xùn)，有國家制度的保障，中西部地區(qū)相對落后的發(fā)展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后發(fā)優(yōu)勢，正是嚴(yán)格的城市規(guī)劃和土地管理，使中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張可以避免土地食利集團(tuán)的分利，可以依據(jù)地方發(fā)展的需要來進(jìn)行最佳建設(shè)，來畫最新最美的圖畫。
也就是說，當(dāng)前中西部地區(qū)在土地利用上具有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不可比擬的后發(fā)優(yōu)勢，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上則存在著嚴(yán)重的先行劣勢。當(dāng)前土地制度改革主要是為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在先行過程中遺留下來的各種歷史遺留問題，而后發(fā)廣大中西部地區(qū)根本就不存在這些歷史遺留問題，因此也就完全不必也不應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)。國家就更不應(yīng)當(dāng)以發(fā)達(dá)地區(qū)先行劣勢下的土地改革經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)全國土地制度改革。當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上存在的最大問題是已經(jīng)形成土地既得利益或土地食利者集團(tuán)。現(xiàn)在有人鼓吹通過土地制度改革來讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，說白了就是要讓農(nóng)民當(dāng)土地食利者。世界上沒有無緣無故的財(cái)富，農(nóng)民當(dāng)土地食利者不是發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢，現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)正困擾于此，正要解決這個困擾，有人卻將此當(dāng)作中西部地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)來推銷，實(shí)在太荒唐。
當(dāng)前正在全國推進(jìn)的33個封閉運(yùn)行的土地改革試點(diǎn)，包括15個農(nóng)村建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，3個征地制度改革試點(diǎn)。這33個試點(diǎn)一定要吸取沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的教訓(xùn)，真正明確沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢，而充分發(fā)揮中西部地區(qū)在土地利用上的后發(fā)優(yōu)勢。
令人焦慮的是，當(dāng)前正在推進(jìn)的33個土地制度改革試點(diǎn)似乎正將發(fā)達(dá)地區(qū)的先行劣勢包裝成為了制度優(yōu)勢，而中西部地區(qū)卻將本來的土地制度優(yōu)勢置于一邊，正專心致志地、高成本地、根本就不可能復(fù)制推廣地學(xué)習(xí)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)落后的做法。
必須改變當(dāng)前33個土地改革試點(diǎn)中可能存在的這種嚴(yán)重誤會。
2016年5月15日下午
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)中國網(wǎng)
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