從1978年至今，中國的改革開放已經(jīng)走過了整整40年的輝煌歷程。這40年來，我們國家發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是在反貧困方面取得了驚人的成就，為世界減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，積累了寶貴的經(jīng)驗。那么今天，我就從四個方面來回顧一下中國反貧困的成就和經(jīng)驗。
一、改革開放40年中國反貧困成就斐然
1978年以前數(shù)億中國人還在為溫飽問題發(fā)愁，如今，經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，中國有7億多農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，為全面小康打下了基礎(chǔ)。曾經(jīng)，中國是世界上貧困人口最多的國家之一，而現(xiàn)在是世界上減貧人口最多的國家，也是率先實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。我們的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。這些成就主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率明顯下降。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算，中國的農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人下降到2017年的3046萬人，減貧7億多人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到3.1%。到2020年，我們還將實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。
第二，貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平顯著提高。國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)民收入水平明顯提高，實現(xiàn)了跨越式增長。并且，隨著貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平的調(diào)高，人均消費支出也呈現(xiàn)了加快增長的勢頭。
第三，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。過去，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，尤其是交通不暢，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)在，這一情況有了很大改善。比如，貴州，自古以來就是我國較為貧困的地區(qū)，交通建設(shè)滯后是制約其發(fā)展的一個重要原因。為什么會這樣？我們知道，貴州山地居多，在這樣一個地方修路就要打隧道、架高橋，難度大不說，成本還非常高，相當(dāng)于平原地區(qū)的5-10倍。但現(xiàn)在，我們克服了這些困難，把貴州建設(shè)成為縣縣通高速、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、村村通公路的地區(qū)。交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，促進(jìn)了貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平的大幅提升。此外，貧困地區(qū)通電、通電話、能接收電視節(jié)目的行政村的比例均提高到98%以上。可見，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。
第四，貧困地區(qū)社會事業(yè)得到較快發(fā)展。貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育水平明顯提高，文盲、半文盲率持續(xù)下降，勞動力素質(zhì)明顯提升。貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件得到巨大改善、服務(wù)能力不斷增強，基本實現(xiàn)“小病不出村、大病不出縣”。貧困地區(qū)社會保障投入力度不斷加大，社會保障制度不斷完善，社會保障水平不斷提高。
在基礎(chǔ)教育方面，我們來和印度做一個比較。現(xiàn)在，印度的年輕人比中國要多，勞動力成本也比中國要低，但很多發(fā)達(dá)國家仍選擇到中國投資辦廠，為什么？核心就是勞動力素質(zhì)。印度的基礎(chǔ)教育做得不是很好，文盲率、半文盲率很高。而中國實行九年制義務(wù)教育，免除學(xué)生學(xué)雜費，有的地方還推行高中免費教育。也就是說，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無論貧窮與否，所有孩子都能享受免費的小學(xué)、初中甚至高中教育。這使得我國勞動力素質(zhì)大幅提升，也為中國的社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。除了勞動力素質(zhì)，還有中國人的吃苦耐勞精神，這二者相結(jié)合使中國勞動力質(zhì)量在世界上具有較強的競爭力。在社會保障方面，國家建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，通過政府資助、集體扶持和個人繳費，使農(nóng)民能看得起病，并在一定程度上緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題。
中國扶貧開發(fā)規(guī)模之廣、難度之大，絕無僅有；而取得的成果之巨，也足以載入人類發(fā)展史冊。中國農(nóng)村貧困人口比例，從1990年的60%以上，下降到2014年的4.2%，現(xiàn)在又下降至更低。中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%，全世界每10人脫貧，就有7個來自中國。中國40年來的發(fā)展之路，為世界現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了中國道路、中國智慧和中國方案；而中國的扶貧之路，同樣為人類反貧困積累下中國經(jīng)驗。聯(lián)合國開發(fā)計劃署署長海倫·克拉克曾說，中國將她的人民以前所未有的速度從貧困中脫離了出來，我們呼吁各國分享中國的減貧經(jīng)驗。
對于中國來說，扶貧不僅是小規(guī)模的、社會化的生活救濟(jì)，而是成建制、有計劃、有組織的國家行動。猶記汶川地震后，中國集中力量辦大事，推動了高效的災(zāi)后重建。如果說這是“急診”，那么久久為功的扶貧工作，則是一種治療慢性病的“調(diào)養(yǎng)”。無論是扶貧資源的動員和調(diào)配，還是具體項目的實施和推進(jìn)，帶有強烈“政府主導(dǎo)”色彩的扶貧模式，政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮，是中國實現(xiàn)快速減貧的重要原因。
二、中國的扶貧經(jīng)驗對世界具有重要借鑒意義
中國是世界上最大的發(fā)展中國家，一直是世界減貧事業(yè)的積極倡導(dǎo)者和有力推動者。改革開放以來，我們積極探索實踐，走出了一條中國特色減貧道路，為世界減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，積累了寶貴經(jīng)驗。
世界銀行中國和蒙古局前局長杜大偉曾在接受采訪時說，“在如此短的時間里使得如此多的人擺脫了貧困，對于全人類來說是史無前例的……”中國的扶貧成就，足以載入人類社會發(fā)展史冊，也足以向世界證明中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。俄羅斯科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與國際關(guān)系研究所首席研究員阿豐采夫曾表示，過去30多年來，中國致力于扶貧減貧，已成功使7億多人擺脫了貧困，對世界減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。這樣舉世矚目的成就，在世界范圍內(nèi)絕無僅有。
巴基斯坦國防大學(xué)教授哈尤姆·汗表示，作為人口最多的發(fā)展中國家，中國經(jīng)過長期努力，在扶貧領(lǐng)域取得了突出成績，由此成為世界上減貧人口最多的國家，為世界扶貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。中國將扶貧開發(fā)納入了國家發(fā)展戰(zhàn)略，并開展了針對特定人群的專項扶貧行動，取得顯著成效，這體現(xiàn)了中國政府的執(zhí)行力和中國制度的優(yōu)越性。多年來，我們國家從中央到地方大力推進(jìn)落實了一系列脫貧攻堅的政策舉措，如精準(zhǔn)扶貧、東西合作、整村推進(jìn)，等等。這樣一個制度安排保證了國家扶貧工作的整體推進(jìn)，上下聯(lián)動也保證了國家脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。
英國政府國際發(fā)展部首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、牛津大學(xué)教授斯蒂文·鄧表示：“中國近二三十年來在減貧方面的紀(jì)錄令人贊嘆。在上世紀(jì)八九十年代的時候，中國還存在嚴(yán)重的貧困問題。然而，到了2015年，中國貧困人口數(shù)量已經(jīng)大大降低，成就是非常明顯的。”在這方面，我們都深有感觸。改革開放40年來，中國解決了人民的溫飽問題，經(jīng)濟(jì)總量上升為世界第二位，人民的收入不斷增加，生活水平和生活質(zhì)量顯著提升。
俄羅斯科學(xué)院經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究所所長阿格耶夫表示，改革開放以來，中國建設(shè)小康社會成績斐然，人民生活水平得到顯著提升，這足以證明國家政策和政府施政的高質(zhì)、高效。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)貧富差距日益擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)困境，扶貧工作困難重重。中國保持增長同時成功減貧的方法值得各國借鑒。
中國堅持改革開放，保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷出臺有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。總部設(shè)在南非比勒陀利亞的安全問題研究所執(zhí)行理事雅克布斯卡·西利亞斯認(rèn)為，中國在減貧方面取得巨大成功主要有兩個原因：第一，中國經(jīng)濟(jì)30多年來實現(xiàn)了快速增長；第二，中國有一個能力強、運作良好的政府，在經(jīng)濟(jì)的“蛋糕”不斷做大的同時，中國有效管控了社會的不平等問題，這是非洲國家可以學(xué)習(xí)和借鑒的。
總結(jié)上述國外專家學(xué)者的觀點，中國的扶貧工作之所以能取得如此突出的成績，主要在于：第一，中國政府的良治，也就是中國政府的能力強、運作良好；第二，中國實施了有效的減貧政策；第三，在改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速增長的過程中，中國很好地處理了公平與發(fā)展的問題。這些是對世界減貧事業(yè)有重要借鑒意義的中國經(jīng)驗。
我們看到，一些欠發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)爭、沖突不斷，社會動蕩不安，使得人民陷入貧困的泥沼無法自拔；還有一些發(fā)展中國家采用西方發(fā)達(dá)國家的政治體制、發(fā)展模式，使得貧困人口脫貧進(jìn)程異常緩慢。為什么會這樣？歸根究底就是政府的力量太弱，政策無法有效貫徹執(zhí)行。相比這些國家，中國政府的能力強，運作良好。中國的實踐證明，一個強有力的政府能夠使這個國家沿著正確的方向前進(jìn)。再看，有的國家因為財富掌握在少數(shù)人手中而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會對立。相比之下，中國實行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長的態(tài)勢，在讓一部分人先富起來的同時，還通過完善社會保障制度，對貧困人口進(jìn)行資助和補貼，為脫貧兜底，很好地處理了公平與發(fā)展的問題。
三、改革開放40年中國扶貧開發(fā)政策演變
改革開放40年來，中國逐步形成了一整套扶貧開發(fā)政策體系。總的來說，中國的貧困治理政策基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準(zhǔn)突破”的邏輯思路部署，貧困治理的政策更加具體、目標(biāo)更加明確、措施更加精確。這與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征相適應(yīng)，更符合中國農(nóng)村貧困問題發(fā)展變化的實際。具體來說，中國的貧困治理政策主要經(jīng)歷了五個階段。
第一階段，1978-1985年，以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段。中國的改革首先是從擁有大量貧困人口的農(nóng)村開始的。1978年，安徽鳳陽小崗村的18戶農(nóng)民率先實行包產(chǎn)到戶，由此拉開了中國改革開放的序幕。包產(chǎn)到戶，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那么，為什么說這一階段是以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段呢？1978年，我們砸了“大鍋飯”，破除了計劃經(jīng)濟(jì)體制諸多束縛，使農(nóng)民以巨大的熱情投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。當(dāng)時，最常見的一條標(biāo)語是：交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。農(nóng)民通過辛勤勞動獲得勞動成果，不僅增加了收入，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升。由此可見，農(nóng)村改革為國家下一步發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。也就是說，中國的改革從貧困地區(qū)起步，帶動了整個社會的發(fā)展。當(dāng)然，在這一階段，國家也在做各種各樣的努力和探索，加快推進(jìn)改革開放。
第二階段，1986-1993年，以貧困區(qū)域為主要對象的有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進(jìn)階段。這一階段，國家承認(rèn)貧困，定義貧困。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動”拉開序幕。當(dāng)年5月，時任國務(wù)院副總理的田紀(jì)云同志主持了第一次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議。根據(jù)會議紀(jì)要，當(dāng)時全國農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決”。會議認(rèn)為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個月后的第二次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議宣布了國務(wù)院的決定：在原來用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，新增加十億元專項貼息貸款。在設(shè)立專門機構(gòu)之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質(zhì)類似扶貧開發(fā)的以工代賑計劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項建設(shè)項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，意味著我們有了專門的扶貧機構(gòu)和制度，為未來發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。1993年，這一領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，是推動中國貧困治理的主要力量。
另外，這一階段還有一個明顯特征就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。在八十到九十年代，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是蘇南、長三角、珠三角地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，表現(xiàn)為“村村點火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的一派繁榮發(fā)展景象，給農(nóng)村發(fā)展帶來巨大的變化。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為何能迅速發(fā)展？舉個例子。聞名全國的富裕村——江蘇永聯(lián)村，是1970年由長江邊近700畝蘆葦灘圍墾成的陸建村。改革開放初期，永聯(lián)村靠養(yǎng)魚賺了第一桶金，之后又瞄準(zhǔn)鋼材市場，開辦了軋鋼廠。農(nóng)民在收入多了、日子好過了之后想到的第一件事就是蓋房子。可在當(dāng)時，蓋房子需要的大量鋼材卻不能輕易買到，因為鋼鐵公司都在城市，且按照國家制定的計劃生產(chǎn)和銷售。面對大量的市場需求和相對匱乏的供給，永聯(lián)村拿出20萬買了一個舊鋼爐開始煉鋼，并用十年時間發(fā)展成為一個大型鋼鐵企業(yè)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，一些重要的戰(zhàn)略性物資實行計劃配給，但市場需求大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不在計劃經(jīng)濟(jì)的管控之下，所生產(chǎn)的物資又能滿足市場需求，其發(fā)展也就由此壯大起來。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的一個重要原因。另外一個重要原因就是人才。蘇南地區(qū)距離上海很近。當(dāng)年，該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高薪聘請了一批上海的退休工人，用他們的智慧、經(jīng)驗，幫助自己提升生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量，這為后來的發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有開辦企業(yè)的經(jīng)驗，而退休工人經(jīng)驗豐富，兩者一對接，大大促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起推進(jìn)了國家減貧事業(yè)的發(fā)展。相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)民“洗腳上岸”，開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為企業(yè)家，并使大量農(nóng)民成為工人，收入也得到大幅增長。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動了農(nóng)民向工人轉(zhuǎn)變的驚人一躍，促進(jìn)了貧困人口的脫貧。
第三階段，1994-2000年，以解決貧困人口溫飽問題為目標(biāo)的“八七扶貧”攻堅階段。中國的扶貧工作一直有長期的規(guī)劃，但到了1993年左右，中央發(fā)現(xiàn)如果不采取特殊行動，20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能就完成不了，所以在1994年出臺了《國家八七脫貧攻堅計劃》。
“八七脫貧攻堅計劃”開篇第一句出自1992年鄧小平南巡時的論斷：“社會主義要消滅貧窮。”“八七”的含義是，在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。根據(jù)“四進(jìn)七出”標(biāo)準(zhǔn)（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七脫貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣共有592個，占全國縣級單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個以上。1996年，時任中共中央總書記的江澤民同志重申：“今后五年扶貧任務(wù)不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)絕不能動搖。”
“八七脫貧攻堅計劃”是中國在這一階段非常重要的扶貧政策，1996年也是中國扶貧政策的一個關(guān)鍵節(jié)點。我們現(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺的，比如鼓勵企業(yè)、社會組織參與扶貧等。
“八七脫貧攻堅計劃”強調(diào)的是“開發(fā)式扶貧”。在實施的七年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財政支出的5%-7%，很多優(yōu)惠政策只投向國家級貧困縣，我們叫進(jìn)了“國家隊”。研究顯示，1993年至2000年，中國農(nóng)村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個百分點。國定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數(shù)量沒有表現(xiàn)出比較強的影響，說明家庭收入增長中較大的份額可能被“國家隊”的非貧困居民分享。
第四階段，2001-2010年，以改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、鞏固溫飽成果為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)階段。這一階段主要是“整村推進(jìn)”。上一階段，中央瞄準(zhǔn)國家級貧困縣開展脫貧攻堅，而這一階段，中央扶貧政策把目標(biāo)降低到村級，實施“整村推進(jìn)”。一方面是延續(xù)之前的扶貧政策，另一方面是進(jìn)一步解決村莊范圍內(nèi)的貧困問題。2001年，全國共確定了14.8萬個貧困村。
改革開放以來，中國的反貧困策略幾經(jīng)調(diào)整，從區(qū)域性扶貧到瞄準(zhǔn)貧困縣、整村推進(jìn)，再到扶貧入戶、精準(zhǔn)扶貧。過去，一個區(qū)域的貧困人口非常多，如革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)……整個地區(qū)都比較貧困。隨著扶貧工作的推進(jìn)，這些區(qū)域內(nèi)的大部分地方都富起來了，但個別地方仍比較窮。于是，國家將脫貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)貧困縣，在縣域內(nèi)實施貧困治理。經(jīng)過多年努力，一個貧困縣內(nèi)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都富了起來，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊還是無法擺脫貧困。后來，國家實行整村推進(jìn)，又進(jìn)一步使大部分貧困人口脫貧。隨著貧困人口的減少，脫貧難度越來越大，國家再次調(diào)整了策略，對貧困人口實行建檔立卡，扶貧到戶。我們看，從地區(qū)到縣、村，再到戶，體現(xiàn)了中國扶貧政策穩(wěn)步推進(jìn)、趨向精準(zhǔn)的過程。
2001年，黨中央、國務(wù)院制定并頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，而整村推進(jìn)就是其中的關(guān)鍵舉措。那么，10年來《綱要》實施成效如何？國務(wù)院扶貧辦委托第三方對階段性扶貧工作進(jìn)行了系統(tǒng)評價。總的來說，我們這一階段的扶貧工作成效顯著，但也存在一些問題，例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待等。從實施情況來看，這一階段雖然沒有“精準(zhǔn)扶貧”的概念，但是思路已經(jīng)明確提了出來，就是一定要把區(qū)域發(fā)展和個人幫扶結(jié)合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區(qū)在發(fā)展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當(dāng)時的重點。
第五階段，2011年以來，新的扶貧開發(fā)綱要頒布實施和2013年精準(zhǔn)扶貧政策的提出，使我國扶貧政策進(jìn)入以確保全面小康為主要目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧新階段。黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧的條件已經(jīng)成熟。在這一階段，黨中央、國務(wù)院頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》。《綱要》提出，到2020年要穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。這就是“兩不愁三保障”。2011年中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年底約為1.28億人。
黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為一切扶貧工作的中心。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有一個歷史的演進(jìn)過程，在貧困問題比較普遍時，扶貧瞄準(zhǔn)個人要花費大量人財物，因此只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧。經(jīng)過三十年，大部分貧困問題得以解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，這時候精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了。那么，最難脫貧的人口還剩多少？2015年左右的數(shù)據(jù)是7000多萬。這是國家統(tǒng)計局將7000多個樣本村的抽樣調(diào)查結(jié)果反推至全國農(nóng)村人口，估算出的處于貧困狀況的人數(shù)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是這一階段一項非常重要的工作，其基本要求和主要途徑就是“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”。通過這些舉措，確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧。
四、中國反貧困取得巨大成就的原因
關(guān)于中國扶貧工作成就的原因，有很多專家從各個角度作出了分析和解讀。那么在這里，我談一下我的觀點。
較為完善的國家治理結(jié)構(gòu)。一個較為完善的國家治理結(jié)構(gòu)，保證了國家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)、國家政策的有效落實、經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展。這是中國成功減貧的一個核心因素。中國成立了專門的扶貧機構(gòu)，將扶貧開發(fā)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定了扶貧戰(zhàn)略和計劃，開展了針對特定人群的專項扶貧行動，并推動自上而下的貫徹執(zhí)行。我們看到，從中央到地方這種政策的執(zhí)行力非常之強，也非常有效，體現(xiàn)出中國政府的能力強、運作良好以及中國制度的優(yōu)越性。
那么，中國的國家治理體現(xiàn)在什么地方？主要是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會動員能力。在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在改革開放前30年，我們通過建設(shè)交通水利改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，通過實行農(nóng)村合作醫(yī)療緩解了農(nóng)民看病難的問題。這都為下一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。而后的40年，從全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到免除農(nóng)業(yè)稅、給予農(nóng)業(yè)補貼，再到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)民分到了土地，生產(chǎn)成果歸自己所有，再加上國家的各種補貼，使得他們的收入得到大幅度提升。
中國擁有非常強的社會動員能力，可以充分調(diào)動全社會的力量，共同參與，并成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要力量。中國共產(chǎn)黨深深植根于人民，具有強大的社會動員力，當(dāng)國家要推行什么計劃時，就會動員全社會力量來為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。對于脫貧攻堅來說，就是要廣泛動員全社會參與，構(gòu)建政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系，如金融扶貧、教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧，等等。
扶貧政策的有效執(zhí)行。我們先后實施了《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，對貧困人口實施特惠政策，做到應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。與此同時，我國加快構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，統(tǒng)籌扶貧政策，整合各項資金，動員社會各界力量參與扶貧開發(fā)。
我們憑借政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，設(shè)立專門的扶貧機構(gòu)，通過簽署責(zé)任狀、實施績效考核等保證扶貧政策的有效落實和深入推進(jìn)。中央高度重視脫貧攻堅，要求層層落落責(zé)任，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓扶貧，尤其是脫貧攻堅任務(wù)重的省區(qū)市的黨政一把手要簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，向中央作出承諾。另外，國家還對扶貧工作實施績效考核，以此不斷增強地方各級政府、中央和國家機關(guān)各有關(guān)部委推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的責(zé)任感和緊迫感，調(diào)動其參與扶貧開發(fā)工作的積極性和主動性，促進(jìn)其切實擔(dān)負(fù)起扶貧開發(fā)的重要職責(zé)。具體來看，首先是出臺考核辦法，并對考核指標(biāo)的有效性、相關(guān)性和敏感性作進(jìn)一步測試，以提高考核的針對性、可行性。其次是將第三方評估引入扶貧工作中，避免了被評估單位“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的弊端。第三方評估一改過去“下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，匯報看看”的形式，由評估機構(gòu)的專家團(tuán)隊到貧困村按一定比例抽取貧困戶和脫貧戶樣本，之后根據(jù)綜合評價指標(biāo)對該地區(qū)扶貧工作成效和問題進(jìn)行論證。
較強的學(xué)習(xí)能力。我們不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上，針對新問題，提出新的解決方法，注重與時俱進(jìn)、決策科學(xué)化。過去40年，中國的反貧困戰(zhàn)役一直在攻堅，政策幾經(jīng)調(diào)整：從救濟(jì)式扶貧的給錢給物到開發(fā)式扶貧的變“輸血”為“造血”；從區(qū)域性扶貧到瞄準(zhǔn)貧困縣、整村推進(jìn)、扶貧入戶……再到現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧。這一系列扶貧政策都是根據(jù)實際發(fā)展情況、實際問題進(jìn)行調(diào)整的，既反映國家扶貧政策的有效性，也反映出國家扶貧工作的指導(dǎo)思想。也就是說，扶貧工作要堅持問題導(dǎo)向。
堅持開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧主要包括：開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助貧困鄉(xiāng)村實現(xiàn)通路、通電、通郵、通廣播電視；加強農(nóng)田水利建設(shè)，提高貧困農(nóng)戶的土地生產(chǎn)力；開辟增收渠道，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)；提高科技水平，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入新技術(shù)和新方法等。近年來，我國重點實施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)規(guī)劃，全面改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的基本生產(chǎn)生活條件。
舉幾個例子。90年代，我跟隨導(dǎo)師來到河北的太行山，當(dāng)時山上土壤風(fēng)化，滿山全是小灌木叢，無法給農(nóng)民帶來任何收入。后來，我們多方籌集資金，幫助農(nóng)民買炸藥，并在山上炸坑、種蘋果樹。幾年過去了，漫山遍野的灌木叢變成了成片的蘋果樹，農(nóng)民一畝地至少能賺六千塊錢，收入得到大幅提升。再有，貴州的一些貧困山區(qū)，當(dāng)?shù)卣畮椭r(nóng)民種植了大量黃刺梨，并通過招商引資，開辦加工廠，生產(chǎn)果汁，增加農(nóng)民收入。另外，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大山深處的農(nóng)民可以走出來，外面的人也可以走進(jìn)去。比如，云南政府修通公路，搞旅游開發(fā)，吸引大量游客來到深山密林中觀光度假，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展帶來很大收益。這些都是典型案例。
我們知道，一些欠發(fā)達(dá)國家接受發(fā)達(dá)國家的援助發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但并未由“輸血”轉(zhuǎn)變成“造血”，仍舊缺乏擺脫貧困的知識和能力，很容易陷入貧困的“泥沼”中無法自拔。而中國通過這樣一種開發(fā)式扶貧，一方面加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)能力和水平。實踐證明，這是一個非常有效的脫貧經(jīng)驗。
堅持“三位一體”的大扶貧格局。鞏固和發(fā)展專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。在專項扶貧方面，抓好易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、革命老區(qū)建設(shè)等工作，注重規(guī)劃引導(dǎo)、分類指導(dǎo)、企業(yè)帶動和農(nóng)戶參與。
在行業(yè)扶貧方面，各有關(guān)部門發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新幫扶措施，根據(jù)扶貧開發(fā)總體規(guī)劃目標(biāo)、連片特困地區(qū)分縣名單及貧困地區(qū)基本情況，有針對性地提出政策意見，特別是資金項目優(yōu)先覆蓋貧困地區(qū)并在投入力度上給予傾斜。比如金融扶貧，以金融機構(gòu)、企業(yè)、貧困戶為基礎(chǔ)，衍生出一系列適用于不同特色產(chǎn)業(yè)的扶貧模式。假如，某縣有貧困人口10萬，當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)為每人提供5萬元扶貧貸款額度，加起來共50億。如果把這筆錢分給每個貧困戶，后續(xù)可能還會有一些問題，但要是把貧困戶組織起來，成立合作社或企業(yè)，然后由企業(yè)來運作這筆資金，所獲收益給貧困戶分紅，就能持續(xù)解決貧困問題。
在社會扶貧方面，抓好定點扶貧、東西扶貧協(xié)作、扶貧國際合作等工作，進(jìn)一步挖掘定點扶貧可用資源，盡可能擴(kuò)大對連片特困地區(qū)重點縣的覆蓋面。比如定點扶貧，國家海關(guān)總署通過對貧困地區(qū)干部進(jìn)行培訓(xùn)，選派優(yōu)秀干部到貧困村當(dāng)?shù)谝粫洠瑒訂T相關(guān)社會資源為貧困地區(qū)服務(wù)，有效幫助貧困人口擺脫貧困。再比如東西扶貧協(xié)作，北京大學(xué)對口支援新疆石河子大學(xué)，在這一過程中選派多位教授給該校學(xué)生授課，同時也對該校教師進(jìn)行了培養(yǎng)。可以說，一些國家知名高校通過學(xué)科支援、高校團(tuán)隊支援等，帶動西部地區(qū)高校整體發(fā)展，提升當(dāng)?shù)馗叩冉逃健Ｎ覈臇|西扶貧協(xié)作，從地區(qū)與地區(qū)、城區(qū)與縣的對口幫扶，到街道與村莊、政府部門與村莊的結(jié)對幫扶，扶貧對象逐步縮小至個人，合作項目也日趨細(xì)化。
選派第一書記下鄉(xiāng)扶貧。第一書記扶貧是脫貧攻堅的重要舉措。黨的十八大以來，全國共選派近20萬優(yōu)秀干部到貧困村任第一書記，奮戰(zhàn)在脫貧攻堅的一線，推動脫貧攻堅取得顯著成效。我了解到，有的第一書記利用社會資源，為當(dāng)?shù)刎毨Т逡M(jìn)光伏發(fā)電項目，一方面使村民用電不愁，另一方面將余電并網(wǎng)使村民擁有持續(xù)穩(wěn)定的收入。由此，我們要通過第一書記及其社會資源，動員全社會力量，對貧困村實施精準(zhǔn)施策，幫助貧困人口擺脫貧困。
深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧模式。精準(zhǔn)扶貧不再是泛泛的扶貧，而是一種復(fù)合型扶貧治理體系。這一體系以貧困人口為中心，以基層農(nóng)村社區(qū)為場域，通過政府主導(dǎo)牽頭、吸納企業(yè)等市場主體、民間組織或志愿者團(tuán)體等社會主體參與其中，組建復(fù)合型扶貧治理主體，從而有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)貧困地區(qū)善治的目標(biāo)。
以上都是非常好的扶貧經(jīng)驗，是中國成功減貧的重要原因。
總而言之，中國有一個較為完善的國家治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立了專門的扶貧機構(gòu)，制定了扶貧戰(zhàn)略和計劃。從整體上看，中國政府實行的扶貧戰(zhàn)略基本上可歸結(jié)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“涓滴效應(yīng)”。這種以問題為導(dǎo)向、積極學(xué)習(xí)外部先進(jìn)理念和方法、然后通過小規(guī)模試驗進(jìn)行檢驗和調(diào)試、再利用政府的力量進(jìn)行推廣的創(chuàng)新模式，是中國扶貧工作不斷創(chuàng)新和完善的重要保證。
中國的扶貧是治標(biāo)和治本的統(tǒng)一。救濟(jì)式扶貧雖然立竿見影，但救濟(jì)的終結(jié)，常常就是返貧的開始，所以還要通過開發(fā)式扶貧來治本。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展著眼于提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，而社會保障著眼于保障公民基本福利，二者與扶貧開發(fā)相輔相成、相互促進(jìn)，才能達(dá)到治標(biāo)治本的統(tǒng)一。同時，還是局部與全局的統(tǒng)一。比如，發(fā)放的“扶貧豬”“扶貧羊”，轉(zhuǎn)頭就被殺了吃掉。貧困村山高坡陡、土地貧瘠，金融、政策等也不配套。在這樣的情況下，扶貧在發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，更需要生活方式、社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相互促進(jìn)、與生態(tài)保護(hù)并重、與社會保障銜接，正是要在工作全局中謀劃扶貧開發(fā)工作。
當(dāng)前，中國的扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅決打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，確保貧困人口到2020年如期脫貧，讓中國經(jīng)驗成為人類與貧困的斗爭中更寶貴的資產(chǎn)。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：宣講家網(wǎng)
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