原題：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的誤區(qū) ——兼評(píng)河南省宅基地復(fù)墾券制度
一、據(jù)媒體報(bào)道，河南省政府自2016年12月20日推出首批宅基地復(fù)墾券公開(kāi)交易，河南省宅基地復(fù)墾券制度正式推出。據(jù)說(shuō)這是繼重慶、四川成都之后第三個(gè)推出類似制度的省市，成為公開(kāi)吃螃蟹的第三人。不過(guò)，重慶、成都的地票制度現(xiàn)在似已進(jìn)入死胡同，更多是教訓(xùn)而非經(jīng)驗(yàn)，河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)和人口大省，相對(duì)于作為直轄市的重慶和省會(huì)城市的成都，河南省財(cái)政能力是相當(dāng)不足的，再推出如此制度，存在重大隱患，且宅基地復(fù)墾券制度缺少政策和理論依據(jù)，從實(shí)踐上看，類似一場(chǎng)鬧劇，不僅徒勞無(wú)功，純屬折騰，而且必然會(huì)極大地浪費(fèi)國(guó)家財(cái)政資源，損害現(xiàn)有市場(chǎng)秩序，人為地將本來(lái)已經(jīng)無(wú)比復(fù)雜的建設(shè)用地制度搞得更為復(fù)雜。河南省前幾年搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的留下來(lái)的教訓(xùn)必須吸取。
我們來(lái)看引起媒體關(guān)注的鄭州市國(guó)土資源局發(fā)布的公告：
為貫徹落實(shí)《河南省國(guó)土資源廳、河南省發(fā)展和改革委員會(huì)、河南省財(cái)政廳、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于我省宅基地復(fù)墾券在省域內(nèi)公開(kāi)交易、全力支持易地扶貧搬遷等工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和《河南省國(guó)土資源廳、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于做好宅基地A類復(fù)墾券認(rèn)定、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，用活用好用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，優(yōu)化土地資源市場(chǎng)化配置，為易地扶貧搬遷籌措更多資金，助推全省脫貧攻堅(jiān)工作，我市擬推行商品住宅用地出讓“持券（復(fù)墾券）準(zhǔn)入”政策，現(xiàn)將相關(guān)事實(shí)公共如下：
自2017年1月15日起，鄭州市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)，在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí)未使用復(fù)墾券的商品住宅用地，出讓時(shí)需“持券準(zhǔn)入”，即土地競(jìng)買(mǎi)人必須提前購(gòu)買(mǎi)與出讓土地同等新增面積的復(fù)墾券，參與土地競(jìng)買(mǎi)。為保證土地競(jìng)買(mǎi)人平等享有持復(fù)墾券參與商品房競(jìng)拍的權(quán)利，省政府似定于2016年12月20日，在河南省國(guó)土資源廳機(jī)關(guān)后服務(wù)樓二樓會(huì)議室推出首批復(fù)墾券公開(kāi)交易。有意參與鄭州市市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)商品住宅用地競(jìng)拍的競(jìng)買(mǎi)人，需提高申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)復(fù)墾券。鄭州市國(guó)土資源局 2016年12月14日
二、從以上公告來(lái)看，河南省推出宅基地復(fù)墾券的直接目的是要“為易地扶貧搬遷籌措資金，助推全省脫貧攻堅(jiān)工作”，政策依據(jù)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，學(xué)習(xí)的示范是重慶地票制度。因?yàn)闆](méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，宅基地復(fù)墾券不可能憑空創(chuàng)造財(cái)富，要為河南省易地扶貧搬遷籌措資金，就必須要有地方要出這筆資金。河南省是人口大省、財(cái)政窮省，因此，就試圖通過(guò)推出“宅基地復(fù)墾券”來(lái)向城市轉(zhuǎn)嫁成本，而當(dāng)前城市最值錢(qián)的土地就是商品住宅用地，鄭州又是河南省會(huì)，是商住用地最值錢(qián)需求量也最大的城市。因此，河南省將籌措易地扶貧搬遷資金的成本轉(zhuǎn)嫁到鄭州部分城區(qū)競(jìng)拍商住用地上面，表面上是由開(kāi)發(fā)商來(lái)支付代價(jià)，實(shí)際上羊毛出在羊身上，最終河南省籌措易地扶貧搬遷資金的代價(jià)就會(huì)落到房?jī)r(jià)上漲上，也就落到進(jìn)城買(mǎi)房者身上，也就抑制和影響了本來(lái)要進(jìn)城購(gòu)房者的能力上，從而抑制了鄭州市的城市化進(jìn)程。
現(xiàn)在的問(wèn)題還在于，沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，但若運(yùn)用一個(gè)好的政策工具將一部分財(cái)富進(jìn)行轉(zhuǎn)移，中間轉(zhuǎn)移消耗比較少，成本比較低，這樣的轉(zhuǎn)移也是蠻好的，比如稅收制度就是一種比較理想也相當(dāng)成熟的通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證的財(cái)富轉(zhuǎn)移手段。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)富會(huì)造成極高成本，過(guò)去的實(shí)踐早已證明。河南推出宅基地復(fù)墾券，將再次重蹈覆轍。
三、我們?cè)賮?lái)看一看河南省宅基地A類復(fù)墾券拍賣公告：
1、拍賣基本情況。2016001批資（總第1批次）擬交易6000畝（以拍賣現(xiàn)場(chǎng)宣布的交易面積為準(zhǔn)）宅基地A類復(fù)墾券。
4、拍賣起始價(jià)，本批次擬交易的復(fù)墾券起始價(jià)為16萬(wàn)元/畝。
5、競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)及競(jìng)買(mǎi)人資格確認(rèn)：河南省范圍內(nèi)（市區(qū)）政府以及政府批準(zhǔn)的園區(qū)等，以及擬在鄭州市市內(nèi)五區(qū)、鄭州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、鄭州高新區(qū)范圍內(nèi)競(jìng)拍商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)，或使用用地性質(zhì)因規(guī)劃調(diào)整為商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)可以參加本次拍賣活動(dòng)。
這個(gè)公告中存在著極大的不確定性，可能造成嚴(yán)重投機(jī)與恐慌。第一批次擬交易6000畝復(fù)墾券，這是2017年房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入商住用地拍賣市場(chǎng)“持券準(zhǔn)入”的前提，就可能有很多房地產(chǎn)企業(yè)本來(lái)要競(jìng)買(mǎi)商住用地，因?yàn)闆](méi)有持有“復(fù)墾券”而不得進(jìn)入，為了獲得進(jìn)入資格，就可能有比較多的房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)相持有“復(fù)墾券”，甚至極少數(shù)房地產(chǎn)企業(yè)為了防止其他房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)買(mǎi)商住用地，而壟斷性購(gòu)買(mǎi)第一批次6000畝復(fù)墾券，導(dǎo)致遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于16畝的競(jìng)拍底價(jià)，嚴(yán)重干擾商住用地競(jìng)拍時(shí)的市場(chǎng)秩序，抑制商住用地的對(duì)價(jià)，造成土地價(jià)值的損失。
因此，第一批次擬交易復(fù)墾券面積就十分重要。到底是1000畝，還是6000畝，或者2萬(wàn)畝，就會(huì)對(duì)復(fù)墾券的價(jià)格造成完全不同的影響。這里面沒(méi)有真正的市場(chǎng)，而只有投機(jī)行為。由政府人為控制土地復(fù)墾券入市數(shù)量，就會(huì)引發(fā)或投機(jī)或恐慌行為，這樣一來(lái)，地方政府設(shè)計(jì)的宅基地復(fù)墾券交易就不是市場(chǎng)行為，而只是干擾市場(chǎng)、擾亂市場(chǎng)秩序的行為。
如果河南省宅基地復(fù)墾券交易中，允許所有農(nóng)戶都有權(quán)利將自己宅基地復(fù)墾退出然后形成宅基地復(fù)墾券入市交易，則因?yàn)檗r(nóng)民愿意退出宅基地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市進(jìn)行商住建設(shè)所需要用地的數(shù)量，從而造成宅基地復(fù)墾券的供過(guò)于求，這個(gè)時(shí)候再規(guī)定16萬(wàn)元/畝的復(fù)墾券起始價(jià)就嚴(yán)重違反市場(chǎng)規(guī)律，不能反映真實(shí)的供需關(guān)系，以及無(wú)法達(dá)到提高資源配置效率的作用。
四、我們來(lái)看實(shí)施“復(fù)墾券”的步驟：
第一步，以農(nóng)民為主體，允許有條件農(nóng)民通過(guò)復(fù)墾宅基地來(lái)獲得可以上市的“復(fù)墾券”。
第二步，地方政府將農(nóng)民復(fù)墾宅基地獲得“復(fù)墾券”拿到市場(chǎng)交易。房地產(chǎn)商通過(guò)競(jìng)買(mǎi)獲得復(fù)墾券，之前持有復(fù)墾券的農(nóng)戶獲得賣出復(fù)墾券的現(xiàn)金收入。
第三步，房地產(chǎn)商持復(fù)墾券進(jìn)入必須“持券準(zhǔn)入”的商住用地競(jìng)拍市場(chǎng)競(jìng)買(mǎi)商住用地。
第四步，房地產(chǎn)商進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，將商品住宅賣出去。
第五步，購(gòu)房者買(mǎi)房入住。房地產(chǎn)商完成開(kāi)發(fā)走人。
這里面要注意，房地產(chǎn)商顯然不可能當(dāng)冤大頭，他們“持券準(zhǔn)入”城市商住用地市場(chǎng)所要競(jìng)拍獲得的“復(fù)墾券”支出，必然要轉(zhuǎn)嫁到開(kāi)發(fā)出來(lái)的商品房上面，也就一定會(huì)轉(zhuǎn)嫁到商品房購(gòu)買(mǎi)人身上。這個(gè)時(shí)候中，國(guó)家并未從中獲利，房地產(chǎn)商也并沒(méi)有因此受損失，但這個(gè)流程下來(lái)產(chǎn)生了兩個(gè)重要后果，一是通過(guò)復(fù)墾券，將城市購(gòu)房者的利益轉(zhuǎn)移到了退出宅基地農(nóng)戶手中，退出宅基地形成復(fù)墾券的農(nóng)戶是受益者，而城市購(gòu)房者的成本增加了。中國(guó)城市化本質(zhì)上是農(nóng)民進(jìn)城，這個(gè)意義講，復(fù)墾券制度增加了農(nóng)民進(jìn)城的難度，阻礙了農(nóng)民的城市化。二是從農(nóng)民退出宅基地開(kāi)始到購(gòu)房者買(mǎi)入商品房、房地產(chǎn)商賣出商品房為止，涉及到復(fù)雜的制度安排，利益博弈，市場(chǎng)投機(jī)，這些都是宅基地復(fù)墾券的制度成本和交易成本，這個(gè)成本是很高昂的，因?yàn)檎貜?fù)墾券的通用性及標(biāo)準(zhǔn)化程度很低。
而且，要保證能通過(guò)宅基地復(fù)墾券來(lái)實(shí)現(xiàn)城市購(gòu)房者向農(nóng)村退出宅基地者的利益輸送，就必須保持相對(duì)稀缺的復(fù)墾券流通。如果不加限制地允許農(nóng)民退出宅基地形成復(fù)墾券，復(fù)墾券供過(guò)于求，復(fù)墾券就不僅僅是價(jià)格很低而且根本就賣不出去。而農(nóng)民退出宅基地并進(jìn)行復(fù)墾是要成本的，這樣就可能造成復(fù)墾券制度不僅沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)好處，而且會(huì)讓農(nóng)民受到損失。
要保持復(fù)墾券相對(duì)稀缺的供給，就必須限制農(nóng)民退出宅基地的自由，就只能允許特定農(nóng)戶群體退出宅基地，從而獲得通過(guò)復(fù)墾券從城市轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的好處。同樣是農(nóng)民，都愿意退出宅基地獲得復(fù)墾券及其利益，讓哪些農(nóng)民獲利?這就可能變成對(duì)一些農(nóng)民的歧視，及產(chǎn)生地方官員利益尋租機(jī)會(huì)。而且這樣一來(lái)就大大地降低了資源配置的效率，不能讓最愿意及最應(yīng)該退出宅基地的農(nóng)戶首先退出宅基地。
而且，從城市購(gòu)房者那里轉(zhuǎn)移出來(lái)的資源，即使可以輸送到退出宅基地的特殊農(nóng)戶群體，也會(huì)因?yàn)榍懊嫠f(shuō)實(shí)施復(fù)墾券的高昂交易成本和制度成本，而會(huì)有極大耗損，結(jié)果就可能是城市購(gòu)房人付出了很大的代價(jià)而農(nóng)村退出宅基地農(nóng)戶卻獲益甚少。
五、宅基地復(fù)墾券用貌似市場(chǎng)的公開(kāi)競(jìng)買(mǎi)掩蓋了宅基地復(fù)墾券實(shí)質(zhì)上的利益轉(zhuǎn)移和代價(jià)轉(zhuǎn)嫁。如果宅基地復(fù)墾券允許所有農(nóng)戶自愿進(jìn)入，則因?yàn)槌鞘猩套∮玫匦枨笙喈?dāng)有限，必然出現(xiàn)復(fù)墾券供過(guò)于求的情況，從而不僅每畝16萬(wàn)元的復(fù)墾券起始價(jià)不能保住，而且會(huì)有大量復(fù)墾券無(wú)法完成交易，這方面重慶已有深刻教訓(xùn)。若只是將宅基地復(fù)墾作為一項(xiàng)特權(quán)，向特殊農(nóng)戶開(kāi)放，這樣的特權(quán)就顯得不公正不公平。
河南省設(shè)計(jì)的“復(fù)墾券”制度顯然不是向所有農(nóng)戶開(kāi)放的，而只是要向特定農(nóng)戶開(kāi)放，這個(gè)特定農(nóng)戶就是要“易地安置扶貧”農(nóng)戶，就是要為易地安置扶貧農(nóng)戶籌措扶貧資金。這樣看來(lái)，復(fù)墾券制度實(shí)際上就是要將城市人的利益輸送到特定農(nóng)村人群，即需要易地安置扶貧的農(nóng)戶。“復(fù)墾券”不過(guò)是在地方政府財(cái)力不足時(shí)，利用復(fù)墾券來(lái)向城市特定人群征收用于特定目的稅收。
也就是說(shuō)，河南省推出的宅基地復(fù)墾券貌似通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)配置資源，其實(shí)，這里根本就沒(méi)有市場(chǎng)，而只是為了特定的目的，以“復(fù)墾券”形式向城市特定人群收稅，以為易地搬遷扶貧農(nóng)戶提供資金支持。現(xiàn)在的問(wèn)題是，宅基地復(fù)墾者制度成本極高，且甄別特定農(nóng)戶的難度也極大，且特定地區(qū)農(nóng)戶退出宅基地的獲利與農(nóng)戶是否應(yīng)當(dāng)獲利的權(quán)利不匹配，就會(huì)造成嚴(yán)重的利益錯(cuò)配，從而導(dǎo)致制度的低效甚至無(wú)效。
換句話說(shuō)就是，既然要向城市收稅，就不如直接在城市出讓商住用地上加收扶貧搬遷安置稅，統(tǒng)一稅率，所收稅款專款專用，用來(lái)公平地進(jìn)行易地安置扶貧工作。稅收制度是一項(xiàng)成熟的制度，收稅可以大大減少財(cái)富轉(zhuǎn)移的制度成本和交易成本，且可以防止制度實(shí)踐過(guò)程中的尋租行為與利益錯(cuò)配。
六、顯然，以宅基地復(fù)墾券形式來(lái)定向籌措扶貧資金的制度設(shè)計(jì)是不可能成功的，現(xiàn)在的問(wèn)題還在于，“宅基地復(fù)墾券”還是以土地保持的名義來(lái)實(shí)踐的，而支撐“復(fù)墾券”制度設(shè)計(jì)的最重要的政策依據(jù)是國(guó)土資源部制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。我們來(lái)討論增減掛鉤制度。
增減掛鉤制度的大致意思是，在特定區(qū)域內(nèi)，退出農(nóng)村建設(shè)用地（主要是農(nóng)民宅基地），可以獲得相同面積的城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地形成增減掛鉤指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)成為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以在城郊特定地塊征收占用同等數(shù)量的農(nóng)地。退出的農(nóng)民宅基地（農(nóng)村建設(shè)用地）面積與城市建設(shè)征收占用特定區(qū)塊農(nóng)地面積相等，就在沒(méi)有減少耕地面積的情況下面，將農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整到了城市近郊地帶。因?yàn)槌鞘薪嫉貛ЫㄔO(shè)用地區(qū)位優(yōu)勢(shì)而有遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地（通常就是農(nóng)民宅基地）的市場(chǎng)價(jià)值，這就讓很多人誤以為，只要通過(guò)增減掛鉤政策將農(nóng)村建設(shè)用地置換成為城市建設(shè)用地，就可以產(chǎn)生出巨額土地增值收益。正是因?yàn)榭梢援a(chǎn)生出巨額土地增值收益，退出宅基地農(nóng)戶就可以通過(guò)退出宅基地獲得巨額收益。這個(gè)收益是土地本身產(chǎn)生出來(lái)的，是通過(guò)市場(chǎng)交易有效配置土地資源的結(jié)果。
實(shí)際上，這里面有極大的誤會(huì)，要害是，土地是不可移動(dòng)的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)民退出自己的宅基地，這塊退出來(lái)的宅基地不可能自己跑到城市近郊去，而只是復(fù)墾為耕地了。同樣，城市征收占用的城郊農(nóng)地也不是征收前面退出宅基地農(nóng)戶的土地，而只可能征收占用城郊農(nóng)地。增減掛鉤政策僅僅是設(shè)計(jì)讓農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地，就可以形成城市占用城郊農(nóng)地的指標(biāo)。發(fā)生交換的不是具體的土地地塊而只是指標(biāo)，而指標(biāo)是人為的政策設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)這個(gè)政策的目的是為了保護(hù)土地，而不是也不可能將一般農(nóng)村農(nóng)戶退出來(lái)的宅基地搬到特定城郊地區(qū)產(chǎn)生巨額增值收益，從而產(chǎn)生出來(lái)無(wú)緣無(wú)故的巨額財(cái)富。
現(xiàn)在荒唐的是，各個(gè)地方在運(yùn)用增減掛鉤政策時(shí)，不是著眼于保護(hù)土地資源，而是幻想通過(guò)增減掛鉤來(lái)創(chuàng)造出一筆憑空而來(lái)的巨額財(cái)富，從而既讓農(nóng)民致富，又讓城市發(fā)展。怎么可能有如此的好事?城郊土地非農(nóng)使用增值收益僅與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所產(chǎn)生的土地需求相關(guān)，城市建設(shè)用地指標(biāo)只是反映了國(guó)家在土地資源有限條件下面對(duì)農(nóng)地非農(nóng)使用的調(diào)控。農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地并復(fù)墾為耕地，其產(chǎn)生的收益只與耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有關(guān)，而與城郊土地非農(nóng)使用的增值收益無(wú)關(guān)。
進(jìn)一步說(shuō)，由于聚集效應(yīng)的原因，城市發(fā)展一定是平面推進(jìn)的，只有在城市平面推進(jìn)面上且城市需要建設(shè)用地時(shí)，城市推進(jìn)面上的近郊土地才會(huì)被城市占用，由農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地從而產(chǎn)生出巨額增值收益。這個(gè)收益只與其位置有關(guān)，而與其他無(wú)關(guān)。農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地，其收入也只與復(fù)墾為耕地的宅基地農(nóng)業(yè)收益有關(guān)，而與其他無(wú)關(guān)。農(nóng)村退出宅基地并不帶來(lái)巨額農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益。
七、現(xiàn)在的問(wèn)題是，既然增減掛鉤制度并不能導(dǎo)致農(nóng)村退出宅基地復(fù)墾為耕地就可以帶來(lái)巨額農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，那為什么各個(gè)地方卻積極利用增減掛鉤政策來(lái)籌措資金，比如河南省推出宅基地復(fù)墾券以為易地搬遷扶貧籌措資金?
這其中的一個(gè)重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)是，國(guó)家為了保護(hù)土地同時(shí)又調(diào)動(dòng)地方政府的能動(dòng)性，而在供給地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，采用了相對(duì)偏緊的建設(shè)用地供給策略。也就是說(shuō)，地方政府有比較大的新增建設(shè)用地需求，國(guó)家卻只給了較少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，這樣就可以促進(jìn)地方政府相對(duì)節(jié)約地使用建設(shè)用地，相對(duì)高效地使用土地，從而保護(hù)土地資源，尤其是保護(hù)耕地。同時(shí)，國(guó)家又考慮到地方政府強(qiáng)烈的增加城市建設(shè)用地的需求，在總體偏緊的正式建設(shè)用地指標(biāo)下面允許地方政府通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)獲得總量不超過(guò)地方政府年度新增建設(shè)用地指標(biāo)10%的增減掛鉤指標(biāo)，用于新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。這個(gè)意義上講，增減掛鉤中農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地所形成的新增城市建設(shè)用地的價(jià)格，僅僅是反映了國(guó)家偏緊新增建設(shè)用地供給下面造成地方建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺狀況。注意，這里是新增建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的價(jià)值，而不是具體土地的價(jià)值。
國(guó)土部出臺(tái)增減掛鉤政策的初衷之一就是要借相對(duì)偏緊的新增建設(shè)用地指標(biāo)供給來(lái)保護(hù)土地資源，同時(shí)又通過(guò)增減掛鉤來(lái)促使農(nóng)民退出宅基地，以減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加耕地面積。
現(xiàn)在有兩個(gè)問(wèn)題。
第一，從節(jié)約土地上來(lái)講，本來(lái)占補(bǔ)平衡就要求城市建設(shè)占用土地必須補(bǔ)充同等數(shù)量質(zhì)量的土地，而占補(bǔ)平衡不需要拆農(nóng)民房子，因此就比增減掛鉤在保護(hù)土地上更加有效，增減掛鉤純屬多余。
第二，現(xiàn)在地方政府甚至國(guó)土部門(mén)都以為增減掛鉤可以創(chuàng)造出無(wú)緣無(wú)故的巨額財(cái)富出來(lái)，從而普遍期待通過(guò)增減掛鉤制度來(lái)讓農(nóng)民獲得巨額土地財(cái)產(chǎn)性收入，由此造成全國(guó)地方實(shí)踐中出現(xiàn)普遍的嚴(yán)重后果。實(shí)際上，增減掛鉤制度不可能創(chuàng)造出任何財(cái)富，最多只能轉(zhuǎn)移財(cái)富，且這個(gè)財(cái)富轉(zhuǎn)移成本極高，并因此導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)嚴(yán)重的效率損失。
八、國(guó)家通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度來(lái)推動(dòng)農(nóng)民盡快退出宅基地，并將宅基地復(fù)墾為耕地，這其中有沒(méi)有合理性呢?
有一種通常的說(shuō)法，農(nóng)民進(jìn)城后要占用城市建設(shè)用地，一般人均約為100m2，而農(nóng)村農(nóng)戶人均宅基地大約為200m2，所以隨著農(nóng)民進(jìn)城，全國(guó)建設(shè)用地總量應(yīng)當(dāng)減少而不是增加。現(xiàn)在的情況則是，不僅城市建設(shè)用地快速增長(zhǎng)，甚至農(nóng)村建設(shè)用地也略有增長(zhǎng)。由此造成了土地資源的極大浪費(fèi)。
為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種情況呢?原因就是，農(nóng)民進(jìn)城并不退出自己在農(nóng)村的宅基地。農(nóng)民進(jìn)城了，城市規(guī)模必然擴(kuò)張，因?yàn)槿丝诘某鞘谢欢ㄒ型恋氐某鞘谢?wèn)題在于農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村的住房空在那里不住人，過(guò)一段時(shí)間就倒掉了，宅基地也就空在那里了，這樣就造成了浪費(fèi)。如果農(nóng)民將自己空在那里的宅基地復(fù)墾種上糧食變成農(nóng)田，農(nóng)村建設(shè)用地變成耕地，就會(huì)減少農(nóng)村建設(shè)用地面積，從而隨著中國(guó)城市化的推進(jìn)，全國(guó)建設(shè)用地面積不僅沒(méi)有增加，而且持續(xù)減少。
但是，這里面有兩點(diǎn)值得注意，第一，在農(nóng)民那里，也許并沒(méi)有明確的宅基地概念，所謂宅基地，不過(guò)是農(nóng)民用坡地旱地荒地建房子來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行村莊生活的土地，當(dāng)他們進(jìn)城了，不需要農(nóng)村宅基地之后，宅基地若有農(nóng)業(yè)價(jià)值，他們就可能自動(dòng)地將宅基地復(fù)墾種糧食，因?yàn)檎乜赵谀抢餂](méi)有什么用，在空宅基地上栽樹(shù)，種大豆玉米，甚至種水稻，是自然而然的事情，是從土地中獲得自然饋贈(zèng)的當(dāng)然行為。這樣一種自發(fā)將宅基地復(fù)墾種糧的行為，在中西部農(nóng)村十分普遍且相當(dāng)自然。雖然農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾宅基地沒(méi)有納入新增耕地，但實(shí)際上卻是新增了農(nóng)村耕地。當(dāng)然，因?yàn)橐话阏囟际抢闷碌鼗牡厣w房子，宅基地復(fù)墾種糧食后的地力不如一般農(nóng)地，所以很多農(nóng)戶就將宅基地作為荒地荒在那里。第二，雖然農(nóng)民進(jìn)城了，但他們父母仍然生活在村莊，他們年輕時(shí)進(jìn)城，年老了卻可能因?yàn)殡y以在城市安居而不得不退回農(nóng)村。因此，農(nóng)民進(jìn)城一般都不愿意退出自己的土地和宅基地，以作進(jìn)城失敗時(shí)的退路。在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，不可能所有進(jìn)城農(nóng)民都能在城市獲得正規(guī)就業(yè)和穩(wěn)定收入，因此，能否退回農(nóng)村就是涉及農(nóng)民基本選擇權(quán)的大事。農(nóng)民保留自己在農(nóng)村的宅基地。并非資源浪費(fèi)，而是為農(nóng)民提供進(jìn)城失敗后退回農(nóng)村的最后退路與基本保障。農(nóng)民自己相對(duì)理性地保留農(nóng)村宅基地，目的就是要為自己保留最后退路。作為最后退路的宅基地，是農(nóng)民最基本的保障，這個(gè)最基本的保障顯然不應(yīng)納入到市場(chǎng)之中。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，并給予退出宅基地農(nóng)戶以較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其結(jié)果就是，本來(lái)已經(jīng)自動(dòng)將宅基地復(fù)墾了的農(nóng)戶就一定要為拿到更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而復(fù)墾。過(guò)去自發(fā)的復(fù)墾行為就沒(méi)有了。同時(shí)，越是進(jìn)城困難的農(nóng)戶越是希望通過(guò)將宅基地一次性交易出去（無(wú)論是買(mǎi)賣還是復(fù)墾）獲得現(xiàn)金來(lái)應(yīng)對(duì)他們?cè)诔鞘械钠D難生活，他們卻可能發(fā)現(xiàn)，當(dāng)他們沒(méi)有能力體面融入城市時(shí)，卻也不再可能回到農(nóng)村了。而有能力進(jìn)城的農(nóng)戶，他們根本就不關(guān)心宅基地交易所能拿到多少現(xiàn)金，而會(huì)保留家鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)愁”，讓宅基地空在那里。
也就是說(shuō)，增減掛鉤制度即使通過(guò)巨大代價(jià)（轉(zhuǎn)嫁給城市人）讓某些農(nóng)戶退出宅基地復(fù)墾為耕地，也產(chǎn)生了兩個(gè)后果，一是將本來(lái)就很正常的農(nóng)戶自然而然將宅基地復(fù)墾為耕地的進(jìn)程阻斷了；二是讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民失去了返鄉(xiāng)的退路。這都是相當(dāng)糟糕的事情。
而從增減掛鉤制度所要達(dá)到的保護(hù)土地資源的目標(biāo)來(lái)看，通過(guò)向城市轉(zhuǎn)嫁成本從而花費(fèi)巨大代價(jià)讓農(nóng)戶退出來(lái)的宅基地，大部分土地都屬于坡地荒地，復(fù)墾后雖然被當(dāng)作了耕地，卻幾乎沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，甚至大部分又被拋荒了。這樣的代價(jià)付出就完全沒(méi)有必要。同時(shí)，隨著進(jìn)城農(nóng)民逐步在城市安居下來(lái)，他們不再需要農(nóng)村退路時(shí)，他們?cè)偻顺稣匾膊贿t。未來(lái)20年是中國(guó)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期也是農(nóng)民進(jìn)城最快但也最容易出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期，讓進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)占用農(nóng)村宅基地，保留他們進(jìn)城失敗時(shí)的農(nóng)村退路，雖然可能減少了部分可以通過(guò)宅基地退出所復(fù)墾出來(lái)的耕地，造成了一定土地資源的浪費(fèi)，卻為農(nóng)民保留退路從而為中國(guó)現(xiàn)代化提供了農(nóng)村這個(gè)穩(wěn)定器與蓄水池，從政治上講意義就太大了。
僅僅從土地資源上看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村耕地總面積是比較大的，且耕地中普遍存在拋荒。有兩種類型拋荒，一種是生產(chǎn)條件不好基礎(chǔ)設(shè)施不好灌溉不便的耕地拋荒，這一部分耕地需要通過(guò)進(jìn)一步的國(guó)家投資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)變得易耕，尤其是旱澇保收。另一種拋荒是季節(jié)性拋荒，即農(nóng)民只種最高生產(chǎn)力的一季，另外一季不種。原因是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，提高復(fù)種指數(shù)不劃算。這是農(nóng)民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格及背后農(nóng)產(chǎn)品供求市場(chǎng)的自然響應(yīng)。這兩種拋荒充分說(shuō)明了，中國(guó)現(xiàn)有耕地資源足以保障中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的供給以及糧食安全，中國(guó)現(xiàn)在完全沒(méi)有到必須馬上拆農(nóng)民房子將農(nóng)民宅基地復(fù)墾出來(lái)種糧食不然就會(huì)出現(xiàn)饑荒的這個(gè)程度。
耕地是國(guó)家戰(zhàn)略資源，中國(guó)人多地少，保護(hù)耕地必然成為中國(guó)的國(guó)策，但保護(hù)耕地的國(guó)策并非將所有土地都復(fù)墾出來(lái)種糧食，而是要保持中國(guó)耕地的生產(chǎn)能力包括生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)耕地的能力，這是戰(zhàn)略性長(zhǎng)期性的任務(wù)。隨著農(nóng)民的不斷進(jìn)城以及他們?cè)诔鞘畜w面安居下來(lái)，中國(guó)城市化逐步完成了，進(jìn)城農(nóng)民不再需要農(nóng)村這個(gè)退路了，這個(gè)時(shí)候，農(nóng)村宅基地退出時(shí)機(jī)也就成熟了。再過(guò)20年，就可能有上億畝的農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾為耕地，從而可以保障中國(guó)18億畝耕地的紅線。保護(hù)土地資源并非就是要立即拆農(nóng)民房子將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，這樣理解的土地資源保護(hù)太過(guò)狹隘。宅基地現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民還很重要，就讓他們將宅基地有在那里。等到農(nóng)民真正完成了城市化，在城市體面安居下來(lái)，從而不再要以農(nóng)村宅基地作為退路，國(guó)家再將宅基地復(fù)墾為耕地也是完全不遲的。
九、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的本意也許是要保護(hù)土地資源，通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地，卻因?yàn)闄C(jī)械地將城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地等同起來(lái)，完全不能理解城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)民宅基地是完全不同性質(zhì)的土地，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政策烏龍以及不良后果。更糟糕的是，政策部門(mén)以及地方政府通過(guò)有意無(wú)意混淆城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地性質(zhì)的差異，誤以為通過(guò)讓農(nóng)民退出宅基地并復(fù)墾為耕地來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，就可以釋放出巨大的土地收益，誤以為只要通過(guò)增減掛鉤所釋放出來(lái)的巨大土地利益就可以讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就可以為城市籌措大量財(cái)政資金，甚至可以為精準(zhǔn)扶貧提供資金，這就會(huì)造成土地制度上的嚴(yán)重折騰。以增減掛鉤制度為基礎(chǔ)，在重慶推行的地票制度，在成都搞的土地制度改革，在山東、河南、河北、江蘇等地搞的“農(nóng)民上樓”，在全國(guó)很多省市區(qū)搞的宅基地退出，以及河南省最新推出的“宅基地退出券”，都是以完全不存在的虛幻的巨額土地利益想象為基礎(chǔ)的，因此實(shí)踐下去就必然導(dǎo)致嚴(yán)重的政策亂尾，甚至造成嚴(yán)重的財(cái)政困境。
增減掛鉤制度不僅沒(méi)有創(chuàng)造出任何額外的土地利益或財(cái)富，反而因?yàn)樵鰷p掛鉤政策制度及以此為基礎(chǔ)的各種升級(jí)版誤會(huì)了農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的不同性質(zhì)，誤會(huì)了建設(shè)用地與建設(shè)用地指標(biāo)的本質(zhì)差異，誤會(huì)了城市建設(shè)用地價(jià)值的來(lái)源，誤會(huì)了城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的來(lái)源，誤會(huì)了農(nóng)村宅基地的功能，以及誤會(huì)了保護(hù)耕地資源的辯證法，而將土地制度搞得無(wú)比復(fù)雜，不僅讓一般人難以理解土地制度而且讓政策中人也迷失其中，這樣的土地制度實(shí)施起來(lái)，制度成本極高，交易成本極高，社會(huì)后果極嚴(yán)重，對(duì)財(cái)政資源的浪費(fèi)極大，這樣的土地制度理所當(dāng)然必須要廢除掉！一個(gè)好的土地制度必須是簡(jiǎn)明清晰容易理解且便于實(shí)踐的土地制度。
小結(jié)一下，當(dāng)前學(xué)界乃至政策部門(mén)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的重要誤區(qū)在于，以為增減掛鉤制度可以通過(guò)讓農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地即產(chǎn)生巨額土地增值收益，實(shí)際上，農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地的收益，也就是耕地上種糧食的一般農(nóng)業(yè)收益，這個(gè)收益是相當(dāng)有限的，根本就不可能支撐得住如此復(fù)雜的增減掛鉤制度的運(yùn)行成本。以為增減掛鉤制度可以讓農(nóng)民退出宅基地從而就可以產(chǎn)生出無(wú)緣無(wú)故巨額財(cái)富的想法與實(shí)踐，是極為幼稚的。
另外一種對(duì)增減掛鉤合理性的認(rèn)識(shí)是，雖然增減掛鉤制度不能創(chuàng)造出財(cái)富來(lái)，卻可以轉(zhuǎn)移財(cái)富。通過(guò)增減掛鉤制度將城市土地財(cái)富轉(zhuǎn)移一部分到農(nóng)村農(nóng)民那里，就具有合理性正義性。但問(wèn)題就在于，如何轉(zhuǎn)移到農(nóng)民那里去?轉(zhuǎn)移到哪些農(nóng)民那里去?轉(zhuǎn)移財(cái)富為何要與拆農(nóng)民房子結(jié)合起來(lái)?等等，就必然要造成增減掛鉤制度實(shí)踐的高成本，這個(gè)成本在有些時(shí)候高到將所有從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的利益全都消耗了，結(jié)果就是，城市利益受到損失，農(nóng)民又極不滿意，地方政府還勞神費(fèi)力花費(fèi)了極多資源，卻是所有方面都輸?shù)慕Y(jié)果。
十、回到河南省“宅基地復(fù)墾券”，河南省指望通過(guò)增減掛鉤制度增加城市商品住宅用地的成本，來(lái)為易地扶貧搬遷籌措資金，其結(jié)果其實(shí)只是提高了城市房?jī)r(jià)，增加了農(nóng)民進(jìn)城的成本，阻礙了城市化的進(jìn)程。能否通過(guò)“宅基地復(fù)墾券”來(lái)為易地扶貧搬遷籌措到資金有不確定性，要求房地產(chǎn)企業(yè)“持券入市”競(jìng)買(mǎi)城區(qū)商品住宅用地的制度，以及鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，復(fù)墾宅基地驗(yàn)收形成宅基地出券，以及其他各種環(huán)節(jié)的制度運(yùn)行與制度配套，卻必然要付出高昂的制度成本與交易成本。其結(jié)果就是，好事不一定做得好，壞事卻做了很多。通過(guò)復(fù)墾券來(lái)將城市利益輸送到特定農(nóng)民群體（易地扶貧搬遷農(nóng)戶）的代價(jià)極大，成本極高，因此也必將不可持續(xù)。
（作者為華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 新鄉(xiāng)土
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
